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Hacia una gestión menos discrecional, ágil y efectiva: Licenciamiento de Programas de Medicina

El 16 de enero vence el plazo para dar aportes al Modelo de Licenciamiento y su Reglamento

Si bien en el post anterior se sugirió esperar la consolidación del Licenciamiento Institucional (LI) antes de implementar el Licenciamiento del Programa de Medicina (LPM), ahora el objetivo es dar algunas recomendaciones con el fin de aportar mejoras que permitan una implementación costo-efectiva, poco burocrática y lo menos discrecional posible.

Del análisis del Modelo y su Reglamento pre-publicados en la página web de la Sunedu, se desprenden los siguientes aspectos:

1. Equipo Evaluador que incluye dos médicos, ¿cuál será el perfil y/o modalidad de contratación?

El reglamento menciona que “el equipo estará conformado por 4 evaluadores, de los cuáles 2 como mínimo deben ser médicos” (Art. 7). Podría agregarse que, entre otras:

  • Los evaluadores sean egresados de universidades licenciadas.
  • Los evaluadores no tengan relación laboral con universidades en evaluación.
  • Los médicos integrantes del equipo tengan el grado de maestría o segunda especialidad – que es el mínimo exigible para los docentes-.

Los médicos evaluadores ¿serán contratados a tiempo completo, dejando la práctica de la Medicina a un lado, o serán contratados por producto? ¿integrarán la Comisión que visitará a las universidades? Dada la naturaleza y complejidad del mundo académico, es de suponer que las Escuelas de Medicina esperen ser evaluados por profesionales percibidos como pares a nivel académico y de formación.

En este sentido, al ser los indicadores más exigentes aun que los verificados en el LI,[1] es de esperar un perfil elevado y acreditado de especialistas que se comuniquen con la comunidad médica en el mismo lenguaje técnico. Es por ello que se recomienda a la Sunedu que estos evaluadores integren la Comisión.

2. .Plazo de 90 días hábiles, ¿es suficiente?

A diferencia del LI cuyo plazo de 120 días hábiles por universidad, el Reglamento presentado establece 90 días hábiles (Art. 9) para este procedimiento. A simple vista, es razonable deducir que la revisión del expediente de un programa tome menos tiempo que el de una universidad. Sin embargo, resulta a estas alturas apresurado definir un plazo sin presentar mayor análisis cuando ya se cuenta con información suficiente sobre los retrasos del licenciamiento institucional, cuyos 120 días hábiles resultaron insuficientes.

Por ejemplo, la Universidad Nacional San Antonio de Abad (Cusco) presentó su expediente en enero del 2016 y aún está en Plazo de Adecuación. Obviamente, el plazo que le toma a una universidad licenciarse depende de su complejidad considerando el número de programas, locales, filiales, etc. La justificación del plazo no ha sido considerada, lo cual abre la posibilidad de evaluar la decisión, plantear tiempos razonables y operativamente reales para el funcionamiento del Estado

3. Silencio Administrativo Negativo

Otra diferencia considerable respecto al LI es la aplicación del silencio administrativo negativo (Art. 9.2), es decir, pasados los 90 días hábiles las universidades pueden asumir que su solicitud fue denegada e iniciar un recurso de reconsideración.[2]

Si bien las consecuencias de la administración del silencio administrativo deberían analizarse más desde el punto de vista legal, llama la atención que los recursos de reconsideración sean resueltos por el Consejo Directivo (CD), o sea en casa (Art. 21).

Dada la experiencia previa del LI habrá una curva de aprendizaje institucional, lo que lleva a mayores plazos de evaluación y errores previsibles en la aplicación. La responsabilidad de la evaluación recae en los especialistas o equipo de evaluación (Art.7), por lo que la responsabilidad del silencio administrativo recaerá en dicho equipo, poniendo al ente técnico en una posición vulnerable frente a las demandas de las universidades.

4. Dos Etapas: Verificación Integral y Emisión de la Resolución

En el nuevo procedimiento, las visitas pueden efectuarse a lo largo del procedimiento o en paralelo (Art 14).[3] Al funcionar dos etapas ya conocidas en el LI, Revisión Documentaria y Verificación Presencial permitirá a la Sunedu, en menor plazo, iniciar la visita en universidades que “aparentemente” no cumplen con las condiciones establecidas. Con ello esperaríamos ver más programas de Medicina en plazo de adecuación con mayor prontitud que lo reportado en el LI.

Habría que analizar si la reagrupación de etapas, ya conocidas por las universidades, es favorable para la implementación del nuevo procedimiento.

Es trabajo de las universidades, gremios y especialistas en el tema en contribuir con iniciativas que permitan mejorar al diseño del Modelo y su Reglamento. Esperamos hagan públicas sus recomendaciones en favor del sistema, y principalmente, de los estudiante.


[1] De acuerdo al Modelo pre-publicado por la Sunedu (pp. 30), algunos de los indicadores requieren no solo una verificación de cumplimiento, con consideraciones de evaluación claros y objetivos, sino también una evaluación en la cual el juicio de valor de quien evalúa influiría en el resultado. Por ejemplo: “… las facultades o escuelas de medicina tengan una estructura con suficiente autonomía y organización para garantizar que las autoridades pueda ser responsabilizadas y puedan tener suficiente control…”, o, “concordancia entre la estructura curricular y su perfil de egreso, y las habilidades y conocimientos que allí se detallan”

[2] Ello no implica una denegación de facto, pues el Consejo Directivo de la Sunedu podría otorgar la Licencia pasado el plazo señalado.

[3] Asimismo, el Reglamento no menciona plazos por etapas, a diferencia del LI en el que las tres etapas: Revisión Documentaria, Verificación Presencial y Emisión de la Resolución, contaban con 60, 30 y 30 días hábiles, respectivamente.

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Una mirada hacia atrás vale más que una hacia adelante: sobre el contexto del Licenciamiento de Medicina

El proceso para seis universidades peruanas se iniciará en Mayo 2019

Con 59 universidades y 2 institutos de posgrados licenciados, así como 4 denegatorias,[1] la Sunedu lanza a consulta su primer licenciamiento de programas, iniciando con el de Medicina.

Si bien el Modelo, publicado en diciembre de 2018, indica algunos de los motivos –innegables – por los cuáles es necesario certificar condiciones básicas para esta carrera (como los bajos promedios en el Examen Nacional de Medicina (ENAM), el crecimiento exponencial de los programas de medicina desde el 2006 – coincidentemente con publicación de la Ley que da vida al Sineace, Sistema Nacional de Acreditación y Evaluación[2], entre otros), no queda claro el por qué su priorización por sobre otras carreras también trascendentes para la sociedad, como son educación o ingeniería civil, por nombrar algunas.

Ahora bien, sería interesante conocer cuál será la estrategia general de Sunedu para implementar el Licenciamiento de programas, ¿se continuará licenciando el resto de programas de acreditación obligatoria, como son enfermería, obstetricia, educación y derecho para empezar? ¿cuál es el criterio general para la priorización: aquellas carreras que cuenten con mayor número de programas, matrícula, bajo nivel de titulados/egresados? ¿existe un ranking al respecto?

Por ejemplo, a pesar que el número de programas de educación es significativamente mayor, se priorizó Medicina como la primera carrera que requerirá licenciamiento, por lo que quizás hubo otras consideraciones que sería bueno la Sunedu ponga sobre la mesa.

Las lecciones aprendidas de los procesos de acreditación en el Perú han sido obviadas en el Modelo. Tanto desde el punto de vista técnico – es decir, si las dimensiones e indicadores de la acreditación por programas del modelo de acreditación anterior fueron o no adecuadas para evaluar Medicina – como operativo – si la evaluación terciarizada es la más adecuada frente al de la gestión de Sunedu que incluye staff contratado por contratos CAS o por Ordenes de Servicios.

Otra pregunta que surge en el documento es ¿cuál es el balance respecto de los procesos de autoevaluación de los programas de medicina que no lograron acreditarse? ¿cuáles son las mayores dificultades que enfrentaron las facultades o áreas académicas para acreditar Medicina? ¿Porqué por ejemplo la UN Mayor de San Marcos no ha acreditado a la fecha su programa de Medicina? Si bien Sunedu hace una interesante descripción de los procesos de acreditación a nivel internacional, desconoce los aciertos y desaciertos de la acreditación de Medicina efectuada por el Sineace a nivel nacional, una práctica saludable pues permite internalizar en el modelo potenciales dificultades.

A la fecha, 197 programas universitarios cuentan con la acreditación vigente del Sineace. Si bien el ratio es bajo (0.07%), considerando que los programas ofertados en el Perú suman 2920[3], este no es preocupante dado que la acreditación es voluntaria. Sin embargo, al considerar los que requieren acreditación obligatoria (salud, educación y derecho) notamos que solo 58 de 665[4] (8.72%) cuentan con acreditaciones vigentes (6 en medicina, 12 en derecho y enfermería, 40 en educación). Si bien Sineace enfrentó dificultades iniciales en su estructura que no permitieron mayores avances, sí llama la atención el bajo número de programas de Medicina que lograron su acreditación (6 de 76), y que era de esperarse, sea presentado en el Modelo.

Llama más aún la atención la escasa mirada sistémica del sector. De acuerdo a la Política de Aseguramiento de la Calidad, el Licenciamiento es el peldaño inicial (básico) que permite construir los cimientos hacia la calidad (Acreditación). De acuerdo al Modelo publicado, Sunedu no reconoce la acreditación ya otorgada por el Sineace a 4 de las 6 universidades incluidas en su plan de implementación progresiva (UP Cayetano Heredia, UP Antenor Orrego, UP Ciencias Aplicadas, U Ricardo Palma). Es decir, si el programa ya obtuvo una acreditación, ¿Por qué someter a la universidad al procedimiento? o ¿Es que se está desconociendo la acreditación que el Sineace otorgó a nombre de la nación?

Por otro lado, existen 16 programas de Medicina en pleno proceso de autoevaluación[5] esfuerzo que no será reconocido puesto que el Licenciamiento será requerido como condición necesaria para la Acreditación. Esperamos que el Ministerio de Educación, como ente rector del sector educación, presente un esquema que oriente a las universidades en los siguientes pasos con el fin de acompañar la reforma ordenadamente y con el tiempo suficiente para adecuarse a las condiciones. Con la experiencia del primer Licenciamiento, iniciar en mayo con el Licenciamiento de Medicina, parece apresurado.

 

[1] Fuente: www.sunedu.gob.pe

[2] Creada en el 2006 entró en proceso de reorganización en julio del 2014 con la promulgación de la Ley Universitaria (la Décimo Segunda Disposición Complementaria Transitoria, ordena su reorganización). Cuatro años después, se aprueba en la Comisión de Educación el dictamen de la Ley de reorganización del Sineace (04.06.2018), quedando pendiente a la fecha su presentación en el pleno.

[3] Fuente: www.ponteencarrera.pe

[4] Considera enfermería, medicina, educación y derecho ofrecidos en filiales y sedes, por lo que pueden presentarse carreras repetidas.

[5] UP Tacna (Tacna), UNMSM (Lima), UCesar Vallejo (La Libertad y Piura), UN San Agustín, UN San Luis Gonzaga (Ica), UN del Centro del Perú (Junín), Científica (Lima), U San Pedro (Ancash), UN Trujillo (La Libertad), UN Cajamarca (Cajamarca), UN del Altiplano (Puno), UN José Faustino Sánchez Carrión (Lima), UN San Antonio de Abad (Cusco) y UN de San Martín (San Martín).

Objetivamente, ¿por qué darle el SI a una nueva Ley de Moratoria para la creación de universidades?

Ninguna autoridad del sector educación ha sabido explicar por qué no es conveniente crear más universidades públicas. Se desconoce el número, tipo (de investigación o profesionalizantes), la ubicación en el territorio nacional, además de otros aspectos como el perfil de los egresados que requiere el mercado laboral, de las tasas de deserción, repitencia, etc.

Tampoco contamos con un ranking oficial de universidades nacionales o con un censo universitario (el último se realizó en el 2011) que ayude a tomar decisiones sobre la base de información tangible y no de suposiciones o prejuicios, que priman en el debate actual.

Un caso que permite comprender, y hasta cierto punto anticipar los resultados de un posible incremento de universidades públicas, es el desempeño de las universidades públicas con ley de creación (ULC) en implementación. Al 2018 existen 9 ULC, es decir universidades sin autorización de funcionamiento otorgada por Conafu y que, por lo tanto, no cuentan con autonomía universitaria. Estas universidades son gestionadas bajo la supervisión del Viceministerio de Gestión Pedagógica y la Dirección General Superior Universitaria (DIGESU) del Minedu, quienes convocan y eligen a los responsables de implementar las universidades.

En el 2017, de los S/. 4,687 millones que recibieron las 48 universidades, S/. 128 millones (2.7%) se presupuestaron para implementar las 7 que aún cuentan con ley de creación, de acuerdo al cuadro adjunto. [1] El presupuesto se vio incrementado en el segundo semestre del año debido a la inclusión de la UN Autónoma de Tayacaja Daniel Hernandez Morillo (Huancavelica) y la UN Ciro Alegría (La Libertad), que recibieron S/. 2.6 y S/. 63.1 millones, respectivamente.

1ero2018

Las ULC muestran bajos niveles de ejecución presupuestaria por toda fuente. En promedio ejecutaron solo el 26.3% de su presupuesto, muy por debajo del promedio nacional (81.7%), y se explica principalmente por la baja ejecución de la UN Ciro Alegría – La Libertad – (1%) y la UN Intercultural de Quillabamba – Cusco – (34%). Casualmente ambas financian sus presupuestos a través del Canon (99% y 90% respectivamente). La primera estableció en julio del 2017 su primera Comisión Organizadora (CO) por lo que su incorporación al presupuesto es reciente.

Solo una ULC fue licenciada por la Sunedu en el 2017.  A la entrada en vigencia del Modelo de Licenciamiento en noviembre de 2015, la única universidad que ha logrado el Licenciamiento fueron la UN Autónoma de Huanta (Ayacucho). Esta universidad, que cuenta con 30 alumnos y está ubicada a una hora de la UN San Cristóbal de Huamanga (Ayacucho), mostró un bajo nivel de ejecución presupuestal en el 2017 (43.7%), lo que evidencia una lenta ejecución del Proyecto Institucional Universitario aprobado por el Minedu.

Por otro lado, la UN Intercultural De La Selva Central Juan Santos Atahualpa (Junín), que cuenta con tres filiales (Satipo, La Merced y Pichanaki) y es financiada en un 44% con los recursos del canon, mostró una ejecución presupuestal del 64%. Es la única ULC que ha pasado a la etapa de verificación presencial del procedimiento de Licenciamiento lo que indicaría que tiene altas probabilidades de ser la tercera universidad licenciada de este grupo. Del resto, 3 universidades están en la fase de revisión documentaria (Ciro Algría, Tarma y Tayacaja), 2 han recibido observaciones a su expediente (UN Quillabamba y UN Fabiola Salazar).[2]

El proceso de constitución de las ULC toma más tiempo que el esperado de acuerdo al marco normativo previo de la Conafu (5 años).  Las CO que implementan las ULC son afligidas por las mismas debilidades del sector público a nivel central y regional: inadecuada burocracia, falta de incentivos y meritocracia, instrumentos de gestión, recursos humanos, entre otros.

Estas 7 universidades fueron creadas entre el 2010 y el 2011 y la falta de cuadros gerenciales y académicos hace que sus proyectos educativos no tomen la forma que se requiere para alcanzar el Licenciamiento. Asimismo, llevan 6 años promedio en implementación y no logran desarrollar un proyecto educativo acorde con la normativa vigente. Recién con la creación de la DIGESU en el 2015, el sector brindó limitada asistencia técnica a las CO con el fin de agilizar sus procesos, actividad que la gestión del Ministro Vexler debería continuar y fortalecer.

Cercanía territorial con otras universidades públicas. En un artículo anterior se expuso sobre el poco criterio que tiene el Congreso para aprobar la creación de universidades públicas, muchas de ellas a escasa distancia de otras universidades, o sobre la  base de filiales de otras universidades públicas.  

Por ejemplo, la ley de creación de U.N. Intercultural de Quillabamba (UNIQ) determina que su sede se establece sobre la filial de la U.N. San Antonio de Abad del Cusco (UNSAAC), transfiriéndose incluso el personal docente, administrativo y la infraestructura. La pregunta que se planteaba en el citado artículo fue ¿era necesario crear una nueva universidad, en lugar de mantener una filial de la UNSAAC fortalecida? Desde el punto de vista técnico posiblemente la respuesta es no.

Este es el caso de la UN Autónoma de Huanta, que estando a una hora de la Universidad Nacional San Cristóbal de Huamanga, fue licenciada por la Sunedu en parte por la presión política que se ejerció ante los organismos responsables del tema. Por otro lado, en enero del 2018, se presentó un proyecto de ley para la creación de la Universidad Nacional Tecnológica de Chincha, sin un análisis de costo beneficio o estudio de oferta que la Ley Universitaria exige.

En este contexto, llama la atención que el Minedu no haya sentado posición técnica sobre la problemática de la creación de universidades públicas. Analizando la baja ejecución presupuestal y la débil gestión de este grupo de universidades podemos concluir que el Estado ha demostrado no ser un buen promotor de la educación universitaria. De no aprobarse una nueva ley de moratoria confirmaría que los intereses políticos siguen primando para crear universidades públicas aun cuando el presupuesto y la capacidad de gestión son limitados. Seguir leyendo “Objetivamente, ¿por qué darle el SI a una nueva Ley de Moratoria para la creación de universidades?”

Sunedu: ¿transgresión a la autonomía universitaria?

Desde que se anunció que el Sr. Idel Vexler asumía el Minedu, se ha vuelto a cuestionar que la Sunedu amenaza la autonomía universitaria. Ante ello, congresistas y gremios de universidades han desempolvado fórmulas para recomponer su Consejo Directivo e incluir en él representantes de determinados sectores o docentes principales de las universidades. Ante ello, surge la pregunta, ¿es la Sunedu una institución diseñada para transgredir la autonomía universitaria?

La autonomía universitaria se define generalmente como la libertad para ejercer las funciones de una universidad, es decir, la investigación, la docencia, la difusión de conocimiento, entre otros, que la diferencian de otras instituciones educativas de educación superior. La Constitución Política aseñala que la universidad es autónoma en su régimen académico, normativo, de gobierno, administrativo y económico, y que se rige por sus propios estatutos en el marco de las leyes. Entonces, si el supuesto es que la Sunedu transgrede la autonomía de las universidades, habría que mostrar las evidencias de que sus gestiones recortan las funciones mencionadas.

De una revisión general de la Ley Universitaria no se observa evidencias que puedan poner en riesgo la autonomía. Así también lo determinó el Tribunal Constitucional en el 2015.  Entonces, ¿por qué los congresistas y autoridades universitarias afirman que se está mellando la autonomía de las universidades?

Se podría decir que la Sunedu transgrede la autonomía universitaria si es que, por ejemplo, le solicitara a una universidad emitir resoluciones rectorales o jefaturales, en lugar de celebrar cualquier acto administrativo para designar sus autoridades. Otro ejemplo sería si la Sunedu le exigiera a la universidad privada contar con determinados criterios para la promover la carrera de sus docentes.

En cambio, supervisar a los programas de estudios o filiales que no cuentan con las debidas autorizaciones de funcionamiento, y su consecuente fiscalización y sanción no constituye una pérdida de la autonomía universitaria. En estos casos, la Sunedu ejerce su deber de verificar el cumplimiento de la normativa vigente, y en caso de incumplirse, las universidades incurren en delitos que deben ser sancionados. Entonces, ¿de qué transgresión a la autonomía universitaria se está hablando?

Es importante que las autoridades universitarias nos precisen si la Sunedu transgrede su autonomía. La Sunedu fue concebida como un órgano técnico e independiente, que reglamente las condiciones de calidad, los criterios de evaluación, así como la supervisión y fiscalización del servicio educativo. Sus decisiones, se asumen, son independientes de las gestiones de turno o de los grupos económicos o políticos que podrían regentar algunas universidades. La Sunedu no le dice a la universidad qué cursos enseñar, ni cómo debe ser su organización interna. A partir de la lectura a las resoluciones del Consejo Directivo, se podría afirmar que la Sunedu busca que la universidad sea consecuente con su propia normativa y con la Ley vigente, tan simple como eso.

Si por ejemplo la Sunedu determinara que una universidad no cumple con las condiciones de calidad, lo haría sobre la base de criterios técnicos, mesurables y objetivos, no bajo prejuicios ni atendiendo a grupos de interés. Sunedu orienta a los futuros estudiantes y padres de familia sobre las condiciones básicas que cumplen las universidades, sus filiales o sedes universitarias, y advierte sobre probables incumplimientos. Supervisa las condiciones de calidad en todo el país, independientemente si las universidades son públicas o privadas, societarias o asociativas. Los juicios de valor de un supervisor no cuentan, solo los estándares exigidos por la entidad y conocidos por todos los actores del sistema.

Por lo tanto, el marco normativo de la Sunedu no da pie a presumir que la institución atente contra la autonomía de las universidades. Tampoco existe evidencia fáctica de que la Sunedu lo haga. Sin embargo, es posible que, en la aplicación de dicha normativa, y más por estilo de gerencia que por mandato, la Sunedu aplique sus normas de modo diferenciado a, por ejemplo, universidades públicas de privadas, societarias de asociativas, no actúe con celeridad, no cumpla con los plazos estipulados a sus propios procedimientos, entre otros principios establecidos en la Ley del Procedimiento Administrativo General.

Si encontráramos un desbalance entre lo que debe ser (el mandato de la Ley y el diseño institucional) y lo que es (cómo se gestiona), entonces nos enfrentaríamos a un sistema regulatorio que tiene fallas urgentes de ser corregidas. De ser esto es cierto, habría que analizar si es un tema de orientación de la gestión más que de concepción de la institución. Es decir, cuáles son los supuestos y objetivos bajo los cuáles la institución opera. No olvidemos que las instituciones están compuestas de personas y son ellas quienes orientan la política institucional.

Hacerlo permitiría repensar en una fórmula para blindar a una institución que ejerza las funciones para las que fue creada, con la menor interferencia posible. Es innegable que se requiere una Sunedu para tener estándares en educación superior similares, al menos, a los de nuestros países vecinos.

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La agenda pendiente en educación superior

Desde el 2006, con la creación del Sistema Nacional de Evaluación y Acreditación y Certificación de la Calidad Educativa (Sineace), el Perú asumió su firme compromiso de mejorar la calidad de la educación superior. En adelante, el mejoramiento del sistema se ha venido consolidando a través de la promulgación de normas y procedimientos que buscan contar con una oferta educativa óptima, acorde con la política de desarrollo productivo del país, producir y difundir conocimiento, contribuir al avance científico, afirmar y transmitir identidade diversas, promover el desarrollo humano, entre otros.

La agenda que debe atender la nueva administración en educación superior es si bien compleja, también desafiante y prometedora.

Educación Superior Universitaria

El 10 de julio de 2014 entra en vigencia la Ley N° 30220, Ley Universitaria (LU), que establece el diseño de la Política de Aseguramiento de la Calidad Universitaria, la creación de la Sunedu, entre otros. Como hito principal, se establece la verificación y supervisión de las condiciones básicas de calidad (CBC) a través del Licenciamiento, que como veremos más adelante, también se replicará para los institutos públicos.

Por un lado, el Minedu mantiene algunos temas pendientes. Por ejemplo, no formuló la hoja de ruta, es decir definir actividades, plazos e indicadores, que permitan fortalecer los cimientos del sistema de aseguramiento de la calidad de la educación universitaria: Acreditación (mejora contínua de la calidad), Licenciamiento (CBC), Fomento (financiamiento para la investigación y becas) y Sistemas de Información (bases de datos para el diseño de políticas públicas y la toma de decisione en educación superior).

Quedó también pendiente el diseño de un plan de trabajo, y su financiamiento, para el mejoramiento de las CBC de las 12 universidades públicas emblemáticas, es decir las universidades públicas que según la LU fueron seleccionadas en atención a su antigüedad y situación geográfica, y que son consideradas como referente para la continuidad del programa de fortalecimiento  de la calidad. Ello hubiera de alguna manera permitido que universidades como la Mayor de San Marcos obtenga su licenciamiento.[1]  Asimismo, la formulación de una Ley de Carrera del Docente Universitario, que permita no solo nivelar las remuneraciones de los docentes universitarios, sino también establecer políticas de nombramiento, ratificación, promoción, capacitación, está aún en el listado de actividades que el Minedu debería retomar.

Por otro lado, en el marco del procedimiento de verificación de CBC, la Sunedu ha aprobado solo un plan de adecuación para una universidad (La educación universitaria ¿avanza?). Es decir, desde del inicio del procedimiento en diciembre del 2015, las universidades públicas no cuentan con un plan de trabajo aprobado por el Consejo Directivo de la institución que les permita solicitar recursos al Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) y garantizar el cumplimiento de las CBC.

De acuerdo con la propia normativa de la institución, las universidades tienen hasta el 31 de julio de 2018 para “adecuarse”, caso contrario serán cerradas. A la fecha solo 15 universidades, 3 de ellas públicas, están licenciadas. Si tomamos en cuenta que el Minedu es el ente rector de la política de aseguramiento de la calidad de la educación superior universitaria, se puede concluir que, desde la promulgación de la LU, poco ha hecho el Ministerio para mejorar las CBC de las universidades públicas.

A un nivel más macro, ha quedado postergada la revisión de algunos artículos de la LU, algunos de los cuáles han sido expuesta el Consejo Nacional de Educación, grupos de universidades, parlamentarios, entre otros. Entre ellas se encuentran:

  • Los requisitos para ser director de una escuela profesional. Se exige tener doctorado en la especialidad de la escuela profesional, lo que resulta inviable en escuelas como la de Administración en Turismo, en las que no existe una maestría o doctorado directamente relacionado con esta especialidad (artículo 36).
  • La reconsideración del límite de edad de 70 años para la docencia universitaria. Ver Docentes en las universidades públicas (artículo 84).
  • El ejercicio de la docencia en carreras de ciencias de la salud. La Ley estableció que se debe contar como mínimo con el grado académico de maestro para ejercer la docencia. Sin embargo, para las carreras de ciencias de la salud, el ejercicio de la docencia universitaria para el nivel de pregrado se ejerce con estudios de segunda especialidad.

Cabe precisar que la Sunedu, vía interpretación de la LU, ha establecido que en el caso del programa de Medicina Humana, el título de segunda especialidad profesional obtenido a través del Residentado Médico, equivale a grado académico de maestro.

  • Las condiciones del régimen de estudios. La LU establecer que este es preferentemente semestral, con un máximo de dos semestres académicos. En el marco de la autonomía universitaria, se podría establecer que las universidades organicen cursos de verano, vacacionales o de nivelación académica (artículo 39).

Educación Superior Técnica

La educación superior técnica constituye un eje fundamental para mejorar la competitividad del país. Está orientada a brindar los conocimientos y habilidades para desempeñarse en una especialidad a nivel profesional, desarrollar empresas, entre otros. Durante los últimos dos años he han logrado avances significativos para integrar la educación técnica y la universitaria, mejorar las condiciones básicas de calidad de los institutos y escuelas, fortalecer la carrera docente, entre otros.

En noviembre de 2016 se promulgó la Ley N° 30512, Ley de Institutos y Escuelas de Educación Superior y de la Carrera Pública de sus Docentes, en la que se establecen las bases para la reestructuración y mejora de la calidad de la educación superior.  En julio de 2017 se crea el Modelo de Servicio Educativo Tecnológico de Excelencia (RM N°409-2017-MINEDU) con el fin de contar progresivamente con un servicio educativo superior tecnológico público por región. El Reglamento de la Ley se aprueba en agosto de 2017.

Los funcionarios del Minedu, con el apoyo de representantes de instituciones privadas y técnicos independientes, continúan trabajando en los supuestos técnicos para la verificación de las CBC, el procedimiento, el cronograma, los indicadores y formatos para el recojo de la información de 821 institutos tecnológicos.

En el caso de la educación pedagógica, la Dirección General a cargo de la formación inicial de los docentes, está diseñando las bases para una gestión de calidad de las instituciones educativas que forman a los futuros maestros. En el 2016 se inició el proceso de revalidación de las autorizaciones de funcionamiento de institutos y escuelas pedagógicas. Este proceso buscó evaluar documentos que certifiquen algunos aspectos de calidad de institutos pedagógicos públicos. Actualmente se están elaborando los indicadores de la matriz de CBC en el marco del proceso de adecuación de institutos a escuelas pedagógicas: al 2021 se espera que la oferta educativa haya sido optimizada, permaneciendo los mejores institutos ya convertidos en escuelas pedagógicas, de acuerdo con los estándares que serán consensuados a nivel nacional.

Se espera que la actual administración del Ministerio apruebe pronto los documentos que permitan iniciar las capacitaciones e implementar el procedimiento de Licenciamiento de las instituciones educativas de manera que se cumpla con el plazo que da la Ley: 31 de julio de 2021.

El Estado se comprometió, y lo ha demostrado con hechos, con asegurar la calidad educativa de la educación superior. Las universidades, escuelas e institutos de educación superior deben continuar mejorando su calidad y pertinencia, de manera que el país cuente con profesionales formados con las competencias necesarias para lograr una adecuada inserción laboral.  Este compromiso trasciende las administraciones y confiamos que no se baje la guardia.

 

[1] Cuarta Disposición Complementaria Transitoria de la LU: Universidad Nacional Mayor de San Marcos; Universidad Nacional de San Cristóbal de Huamanga; Universidad Nacional San Antonio Abad del Cusco; Universidad Nacional de Trujillo; Universidad Nacional San Agustín de Arequipa; Universidad Nacional del Altiplano de Puno; Universidad Nacional de Ingeniería; Universidad Nacional Agraria La Molina; Universidad Nacional del Centro del Perú; Universidad Nacional de Piura; Universidad Nacional de la Amazonía Peruana; Universidad Nacional de de Educación Enrique Guzmán y Valle.

En seis meses podría incrementarse de 53 a 67 el número de universidades públicas en el Perú ¿Con qué criterios se crean?

De acuerdo con un reciente artículo periodístico (http://larepublica.pe/sociedad/1068787-en-diciembre-se-vence-prohibicion-para-abrir-nuevas-universidades), existen más de 14 iniciativas que han llegado al Ministerio de Educación (Minedu) para crear universidades públicas, ello sin considerar a aquellas escuelas que han sido transformadas en universidades (ver Ley N° 30597). Al respecto, ¿Sabemos cuáles son los criterios técnicos para evaluar estas iniciativas, el procedimiento a seguir o las autoridades que intervienen en la toma de decisiones?

Antes de la entrada en vigencia de la Ley Moratoria, 23 de diciembre de 2012, las demandas para la creación de universidades se canalizaban a través de los congresistas, originadas muchas veces por promesas electorales o exigencias pos conflictos sociales (ver 20 universidades públicas en 20 años, ¿necesitamos más?). Así, la población de A demandaba a sus autoridades una universidad; estos contactaban al Congresista X, quien a su vez formulaba y presentaba un proyecto de ley acogiendo el requerimiento social. Este proyecto definía el lugar, la infraestructura (sobre la filial de otra universidad que opera en la zona, un instituto técnico o un local donado por la comunidad), las carreras a ofrecer, y en algunos casos, el presupuesto para el inicio de actividades. A priori, sin ninguna consideración técnica más allá del criterio del legislador para elaborar la exposición de motivos, ningún otro estamento del Estado evaluó las necesidades educativas y productivas de la región, el potencial número de alumnos, las necesidades de insumos educativos (laboratorios, docentes, equipos), entre otros. La ley se aprobaba, promulgaba y publicaba, naciendo una universidad.

Luego se constituía una Comisión Organizadora, quien ejecutaba las acciones necesarias para implementar la universidad (preparación de documentos normativos y de gestión). Esta Comisión también realizaba los trámites ante el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) para contar con la asignación presupuestaria respectiva. Así, cada universidad pública nacía con aproximadamente 5 millones de soles anuales de recursos ordinarios bajo el brazo, sin contar con otros provenientes del canon que, por mandato constitucional, les correspondía recibir.

Con la entrada en vigencia de la Ley Universitaria, 10 de julio de 2014, se establecen algunas disposiciones para la creación de universidades públicas y privadas. El artículo 26 señala que las universidades (públicas) se crean por Ley, previa opinión favorable del MEF, debiendo contemplar los siguientes requisitos básicos: (i) garantizar la conveniencia y pertinencia con las políticas nacionales y regionales de la educación universitaria; (ii) vincular la oferta y demanda propuesta a la demanda laboral; y, (iii) demostrar disponibilidad de recursos humanos y económicos para el inicio y sostenibilidad de las actividades proyectadas, que le sean exigibles de acuerdo con su naturaleza. La Ley especifica que estos requisitos deben ser verificados en el proceso de licenciamiento.

El 25 de noviembre de 2015, con la publicación del Modelo de Licenciamiento y las consideraciones publicadas el 1 de junio de 2017 con Resolución de Superintendencia N° 054-2017-SUNEDU, la Sunedu establece las condiciones básicas de calidad que aplican a nuevas universidades sobre la base del artículo 26 previamente descrito.

Sin embargo, existe un vacío en la normativa que al no haber distinción entre creación y licenciamiento – o autorización de funcionamiento – de una universidad. Por ejemplo, en Colombia antes de obtener el registro calificado (el equivalente al licenciamiento), la universidad tiene la autorización para constituirse como persona jurídica, es decir, se le da la partida de nacimiento para que pueda constituirse, solicitar financiamiento y generar condiciones (equipos, infraestructura adecuada, especialistas en procesos, normativa, etc.) que le permita desarrollar el proyecto. Una vez que obtiene el proyecto validado por la autoridad competente, se solicita el registro calificado (o autorización de funcionamiento).

La definición de un procedimiento para la creación de la universidad, previa al licenciamiento institucional, permitiría tener una evaluación inicial de la viabilidad de un proyecto educativo. En el caso de la universidad pública, esta pre-aprobación permitiría analizar con criterios técnicos predefinidos y, entre varias alternativas, optar por la más viable, de la mano de su promotor, el Minedu. Así, el MEF también contaría con la garantía de la viabilidad técnica del proyecto, con lo que la apertura del pliego presupuestario y la asignación presupuestal no sería en automático. Al no tener condiciones para la creación establecidas, no se puede determinar con cuantos programas debería iniciar su funcionamiento, el número mínimo de carreras, o las condiciones de infraestructura, investigación y gestión, considerando que son universidades sin alumnos.

En nuestro ejemplo, si las autoridades de la provincia A demandan una universidad y se ponen en contacto con el Congresista X, este ¿tendrá que preparar una solicitud o un expediente? ¿a quién se lo presenta al MEF, el Minedu o la Sunedu?

En el caso de la universidad pública, este proceso de gestación debería ser liderado por el Minedu, validada por el MEF y aprobada por el Congreso de la República. Dado que la formulación de un proyecto educativo es una actividad compleja, el Minedu, en su rol rector y promotor de las universidades públicas, canalizaría al MEF las solicitudes de creación que sean presentadas por los Gobiernos Regionales (GR), a través de congresistas o bien directamente por ellos.

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Estas solicitudes deberán cumplir con una estructura y estándares definidos por la Sunedu, de modo tal que el Minedu, a través de su Dirección General de Educación Superior Universitaria (Digesu), pueda emitir una opinión técnica sobre la viabilidad del proyecto de universidad (Ver Figura 1).

El MEF evalúa el proyecto y, de ser el caso, emite la opinión favorable que sirva para sustentar económicamente el nuevo proyecto educativo.

Publicada la Ley de creación, el Minedu conforma la Comisión Organizadora quien ejecutará las acciones necesarias para preparar los documentos normativos y de gestión, así como el expediente de licenciamiento, lo que –a la postre– le permitirá conformar sus órganos de gobierno, convocar al primer examen de admisión e iniciar sus acciones como universidad.

Proceso de Creación de universidades públicas

Existe consenso en que para crear universidades, si bien responden a demandas legítimas de la población por una mayor presencia del Estado, se debe cumplir criterios que garanticen técnica y económicamente el proyecto. El análisis debe contemplar la evaluación de alternativas como la creación de una filial de una universidad existente, o la creación de un instituto técnico u otra institución educativa. Si para construir un camino o un establecimiento de salud, el Estado cuenta con criterios técnicos ya validados, ¿por qué no puede establecerse un camino similar para nuestras  universidades públicas?

La adecuación previa al cierre de fiales o sedes universitarias

13 universidades licenciadas, más de 90 evaluadas, ¿A cuánto ascendería la inversión pública y privada para que las universidades cumplan con las condiciones básicas de calidad? ¿Bajo qué criterios se evalúan? ¿Se sabe cuántas universidades requerirán más tiempo para adecuar sus condiciones de enseñanza?

El procedimiento es ya conocido por muchas universidades. Si luego de ser evaluada documentariamente y/o en una visita, no satisface las condiciones básicas de calidad, la Sunedu emite un informe en el que se detalla los indicadores que no se cumplen. Ante ello, la universidad presenta un plan de trabajo, conocido como Plan de Adecuación, en el que se detalla las actividades que se ejecutarán para, luego de una evaluación posterior de la Sunedu, obtener la licencia de funcionamiento.

El Plan de Adecuación nació como una herramienta que le permitiera a la universidad evaluarse y estimar el tiempo el cual se adecuaba a las condiciones, en el marco de una implementación progresiva de la Ley Universitaria, Ley 30220. En efecto, se trabajaba bajo el supuesto que, si las universidades habían operado 30 o 40 años bajo un esquema no regulado, se necesitaría tiempo para adecuarse al nuevo marco. La utilidad de dicho Plan era evidente: permitía conocer las acciones y estimar los recursos que la universidad debía destinar para nivelarse a las condiciones que la Ley Universitaria exige. En el caso de la universidad pública, es prioritario contar con un documento que avale una demanda adicional. Es sabido que los presupuestos del sector público se aprueban alrededor de noviembre, y que cualquier ampliación presupuestal a la demanda histórica de la institución educativa, requiere no solo la autorización del Ministerio de Educación, sino también del Ministerio de Economía y Finanzas.

De acuerdo al artículo 11 del Nuevo Reglamento de Licenciamiento Institucional aprobado marzo del 2017, el Plan de Adecuación es  presentado en el plazo máximo de treinta (30) días hábiles, contados desde la notificación del informe desfavorable y contiene, como mínimo, lo siguiente:

  • Descripción detallada de las actividades para el cumplimiento de los indicadores observados
  • Cronograma de trabajo para la subsanación de las observaciones, que contenga justificación del plazo propuesto, el cual no debe superar el plazo de adecuación previsto en el presente reglamento
  • Presupuesto proyectado que debe contener: costos estimados, área(s) responsable(s) de su ejecución, y
  • Plan de financiamiento

Todo plan de trabajo, gatilla un plazo. En el caso del Licenciamiento, el Plazo de Adecuación es el periodo de tiempo obligatorio que tienen las universidades para cumplir con las condiciones básicas de calidad. El artículo 12 del mismo Reglamento menciona que es la Dirección de Licenciamiento evalúa el Plan, el mismo que es aprobado por el Consejo Directivo de la Sunedu.

En el marco de la reconstrucción de la infraestructura dañada por el efecto de las lluvias de este año, ¿A cuánto ascienden los Planes de Adecuación de las universidades públicas? ¿Hasta dónde llegan las competencias de Sunedu para aprobar o desaprobar lo que la universidad considera debe o puede invertir, en el marco de su autonomía universitaria? A la fecha, aproximadamente 85 universidades, entre públicas y privadas, no cuentan con resoluciones de la Sunedu que determinen si cumplen o no cumplen con las condiciones básicas de calidad.

Habiendo transcurrido más de un año de la entrega de expedientes, las universidades requieren contar con una resolución de la Sunedu que determine el cumplimiento de las condiciones básicas de calidad.  Es sabido que, para ofertar nuevas carreras después de la entrada en vigencia del Modelo de Licenciamiento (noviembre de 2015), las universidades deben contar con la Licencia. Por un lado, a mayor demora en las resoluciones de la Sunedu, mayores costos de oportunidad incurre la universidad por no destinar sus fondos a actividades educativas. Por otro lado, las universidades públicas no contarán con la justificación para solicitar presupuestos para el levantamiento de las observaciones.

Al 8 de agosto de 2017, 15 universidades se sumarán a la evaluación de la Sunedu.  Si bien el periodo de adecuación se ha extendido al 31 de julio del 2018 ¿La Sunedu evaluará una nueva ampliación del periodo de adecuación? ¿Se tiene estimado el número de universidades o filiales que cerrarían en caso no se cumplan con las condiciones básicas de calidad? ¿A partir de cuándo se determinará el cierre de filiales o sedes universitarias?
Foto: Universidad Nacional de Piura, mayo 2017 – http://www.elregionalpiura.com.pe/~elreg896/index.php/regionales/150-piura/20825-minedu-evalua-danos-del-nino-costero-en-universidad-nacional-de-piura