Reconstrucción, con cambios?

Reconstrucción, con cambios?

En respuesta a los desastres del El Niño Costero del 2017, el 28 de abril de este año se crea la Autoridad para la Reconstrucción con Cambios (RCC), entidad adscrita a la PCM, de carácter excepcional y temporal. El Plan de reconstrucción se elaboró luego de meses de ocurrida la emergencia, las obras de prevención para el siguiente periodo de lluvias se inician tímidamente y la reconstrucción no avanza. Se percibe inacción e indiferencia por parte del Estado y cientos de damnificados empiezan a salir a las calles a protestar.

No es novedad que durante el primer trimestre de todos los años llueva torrencialmente en el norte, se produzcan sequias y el sur se vea afectado por las heladas. La intensidad puede ser mayor o menor y, dependiendo de la valoración de los daños, se inician proyectos de infraestructura, algunas veces financiados con recursos de la cooperación internacional. Sumado a esto, al ser un país sísmico, se requiere contar con un plan de contingencia para enfrentar las emergencias. Entonces, ¿por qué crear un organismo de carácter excepcional y temporal?

Respuesta del Estado ante los fenómenos naturales de los 90s: planificación, monitoreo y la rendición de cuentas

Y es que no aprendemos de nuestras propias buenas prácticas. Hace 20 años exactamente, el Perú enfrentó las nefastas consecuencias del El Fenómeno de El Niño (97-98), pero a diferencia de El Niño del 82-83, el del 97-98 no nos tomó por sorpresa. INDECI adoptó medidas preventivas a fines del 97 en los departamentos de Tumbes y Piura, lo que logró mitigar los daños del 98.

A esto se le denominó Fase Preventiva (1997) y estaba constituida por la promulgación de normativas para dar fluidez a los trabajos de reconstrucción, la creación de oficinas de defensa civil en Tumbes, Chiclayo, Trujillo, Ucayali, Tarapoto y Puno, la reubicación de la población situada en zonas vulnerables a zonas seguras. También se ejecutaron obras civiles como defensas ribereñas, limpieza de canales de irrigación y de quebradas secas.

Aún con la prevención, se calcula que los daños ascendieron a 1800 millones de soles. Durante la Fase de Rehabilitación se habilitaron caminos, servicios de agua y desagüe, caminos y puentes con el fin de darle condiciones básicas a la población. La Fase de Reconstrucción fue planificada y lo más importante, se inició al término de las lluvias. La presencia del Estado fue real y constante.  

En junio de 1998, el Gobierno creó el CEREN (Comité Ejecutivo de Reconstrucción de El Niño) con la finalidad de priorizar, coordinar, evaluar y supervisar las acciones de reconstrucción. El CEREN se encargaba de canalizar los pedidos de las regiones y sus autoridades, y supervisaba la ejecución de $120 millones financiados con tesoro público. El MEF, a través de una Unidad Coordinadora de Proyectos (UCP) administraba $300 millones – y su correspondiente contrapartida – provenientes del Banco Mundial y el BID, dándoles viabilidad técnica y económica a los grandes proyectos: caminos rurales, puentes, irrigación, diques, colegios, hospitales, etc.

Al igual que el Presidente de ese entonces, los profesionales del CEREN y de la UCP estaban presentes en todas las regiones a través de viajes de supervisión. El trabajo se realizaba en el campo, no desde el escritorio.  

Ninguna de las dos instancias ejecutaba obras directamente. Estas se hacían a través de los órganos ejecutores de la época: Instituto Nacional de Desarrollo (INADE),  Instituto Nacional de Infraestructura Educativa y Salud (INFES), Proyecto Subsectorial de Irrigación (PSI), Ministerio de Transportes, Instituto Nacional de Defensa Civil (INDECI), entre otros. La modalidad de ejecución era por convenio de traspaso de recursos, es decir, los organismos internacionales hacían los desembolsos al MEF, el MEF a través de un convenio asignaba un monto anual a cada órgano ejecutor dependiendo de un plan de trabajo. Los organismos ejecutores realizaban las licitaciones o adjudicaciones directas para contratar a las empresas encargadas de las obras.

Lo que caracterizó a la gestión de esa época fue la planificación, el monitoreo y la rendición de cuentas. El Gobierno sabía exactamente qué distritos fueron afectados, el número de obras a realizar, el sector competente, qué organismo del Estado y qué empresa se encargaban de la reconstrucción. Se conocía con precisión el plazo del término de la obra y cuando podía ser inaugurada. El modelo de gestión funcionó.

Es así que, en el 2000, la UCP recibe el encargo de atender la reconstrucción de los efectos de otros fenómenos naturales como las inundaciones de Piura y el terremoto de Arequipa, ambos con fondos del BID. Desde el MEF se concluyó que era necesario contar con un equipo especializado para liderar la reconstrucción por fenómenos naturales de forma permanente. Pero la idea no prosperó.

Después el 2000: descontrol y falta de prevención, ¿qué hacer?

Luego vino el terremoto de Pisco y el Fenómeno de La Niña, ambos en el 2007, heladas y sequías. En el 2011, mediante la Ley 29664, se crea el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres (SINAGERD), “… como un sistema interinstitucional … que tiene la finalidad de identificar y reducir los riesgos asociados a peligros o minimizar sus efectos…” (art. 1). La ley menciona que la gestión del riesgo de desastres “… está basada en la investigación científica y de registro de informaciones, y orienta las políticas, estrategias y acciones …” (art 3). Esto lo vuelve parte de la solución al prevenir los riesgos, pero no aporta en temas de planificación y rápida ejecución.

La creación, de carácter temporal, de la RCC no brinda solución al manejo de desastres. Se necesita un ente que viabilice no solo las obras, sino también priorice el manejo de riesgos y minimice la necesidad de planeamiento financiero frente a la reconstrucción. La solución tampoco está en centralizar las acciones en el gobierno nacional, sino en delegar responsabilidades a los gobiernos nacionales y locales. Para ello se requiere diseñar y planificar un sistema nacional que integre políticas públicas, instituciones, normas y mecanismos financieros para abordar la gestión del riesgo de desastres.

Por ejemplo, Argentina, Brasil y Chile tienen sus propios sistemas nacionales de emergencias que coordinan la mitigación de los riesgos y desastres. Todos parten del principio de la delegación de competencias, es decir, los gobiernos subnacionales son quienes se responsabilizan de mitigar sus propios daños. En caso de desastre natural, por ejemplo, la municipalidad afectada pone en práctica su propia respuesta. Dependiendo de la gravedad de desastre y la capacidad de respuesta de la municipalidad, interviene la oficina regional, la federal y, luego, la nacional.

Claro que esto pasa por fortalecer la capacidad de gestión de los gobiernos locales y regionales. Pero la emergencia no avisa. Este gobierno puede y debe generar una reconstrucción con cambio, de la improvisación y temporalidad, a la planificación y prevención.

La Educación Universitaria ¿avanza?

La Educación Universitaria ¿avanza?

A juzgar por las cifras publicadas en la página web de la Sunedu, la situación de la educación universitaria peruana es crítica. Desde enero de 2016, 14 universidades han podido justificar que cumplen con las Condiciones Básicas de Calidad (CBC) para ofrecer el servicio educativo, de las cuales solo 2 son públicas (la UNALM y la Universidad Nacional Autónoma de Huanta). Una universidad privada (U. de Ciencias y Humanidades) cuenta con un Plan de Adecuación aprobado, es decir, un plan de trabajo detallado que garantice el cumplimiento de las CBC.

Si tomamos en cuenta que existen 142 universidades y que han pasado casi dos años desde que se publicaron la matriz de CBC, el balance no es alentador. Esto es, o solo una universidad tiene la suficiente capacidad ejecutiva para remitir un plan de trabajo; o lo que es peor, todos los planes de trabajo remitidos a Sunedu no cumplen con las consideraciones para ser aprobados. Esto evidenciaría serios problemas de autoevaluación y de gestión de las casas de estudios.

Desde la publicación del Modelo de Licenciamiento en noviembre de 2015 a la fecha, se asume que todas las universidades vienen adecuándose para cumplir con las CBC que la Ley exige. Sin embargo, la falta de presupuesto, asistencia técnica y gestión moderna no ha permitido a las universidades públicas evidenciar el cumplimiento de dichas CBC. Es el caso de las universidades peruanas emblemáticas como la UN Mayor de San Marcos, UN San Antonio de Abad (Cusco), UN San Agustín (Arequipa) que, si bien figuran en los rankings internacionales por el número de publicaciones en revistas científicas, no logran el tan ansiado licenciamiento.

Si se dan una visita por las universidades públicas notarán que sus sistemas de información para la toma de decisiones son inexistentes. Por ejemplo, los presupuestos de las áreas académicas y administrativas se manejan solo en Excel, no cuentan con un programa para el seguimiento de los proyectos de investigación o de gestión docente. Por el lado de la gestión académica, existen escasos incentivos para la renovación de los cuadros docentes por los bajos sueldos que se les ofrece. Es más, si se evaluaran a las universidades públicas hoy con las consideraciones de la Sunedu ha publicado en junio de este año (Resolución de Superintendencia 0054-2017-SUNEDU), pocas serían las licenciadas.

Sería de suma utilidad que se publique un balance de las CBC de las universidades que a la fecha no cuentan con licencia. Por ejemplo: ¿cuáles son las CBC e indicadores que se incumplen con mayor dificultad?, ¿cuál es el porcentaje de docentes a tiempo completo?, ¿cuántos docentes que realizan investigación fueron declarados?, ¿a cuánto asciende el presupuesto en investigación de la universidad peruana?, entre otras consideraciones relevantes.

Carreras que funcionan sin autorización, universidades informales que operan en el territorio nacional, filiales no autorizadas, quizás no todas son malas noticias. Si con la información que se dispone a la fecha se realizara una evaluación integral de las CBC del sistema universitario, se podría elaborar un diagnóstico sobre la calidad de la oferta actual, evaluar y ejecutar políticas para el fortalecimiento del sistema. Así, al 2021 los resultados deberían ser más alentadores.

El Congreso de la República y la formulación de políticas públicas

El Congreso de la República y la formulación de políticas públicas

Los Congresistas cumplen un rol fundamental en la gestión pública. Por una parte,  acercan el Estado a los ciudadanos, reduciendo los riesgos de conflictos sociales. Por otra parte, formulan, evalúan y aprueban en el pleno políticas públicas que posteriormente serán implementadas en beneficio de los ciudadano.

Si bien las propuestas legislativas de los congresistas peruanos presentan una razonabilidad política, carecen de una justificación técnica que permita evaluar su viabilidad y sostenibilidad económica-social antes de se aprobadas.

Por ejemplo, en lo que va del 2017, la Comisión de Educación, Juventud y Deporte ha presentado 82 Proyectos de Ley (PL), 2 de ellas publicados en El Peruano. De las 80 restantes, 12 solicitan la creación de 10 universidades públicas en las regiones de Arequipa, Cusco, Ayacucho, Cajamarca, Puno, Huánuco, Junín y Lima. Además, 1 PL propone la modificación de la ley de creación de la UN Alto Amazonas, con la particularidad que se prescribe la creación de 5 carreras, sin ningún análisis sobre la demanda y pertinencia de las mismas.

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Si se analiza la justificación de estos PL, se observa por un lado que carecen de un análisis de pertinencia. Por ejemplo, si Cusco ya cuenta con dos universidades públicas, la UN San Antonio de Abad y la UN Intercultural de Quillabamba, llama la atención se proponga una nueva, la UN del VRAEM en La Convención ( PL 1322). Más aún, la recientemente licenciada UN de Huanta tuvo como justificación para la creación, su cercanía al VRAEM y la oferta que brindaría a los jóvenes de esa zona.

En el caso de Arequipa, dos congresistas de distintas bancadas políticas, plantean  crear la UN Luís Duncker Lavalle (PL 1759), que ahora funciona como Conservatorio. En Puno, tres congresistas, dos de ellos de la misma bancada, presentan la UN Aymara (PL 1462), como nueva propuesta educativa. En Junio, la Comisión aprueba los tres PL para la creación de la misma universidad aun cuando, según el mismo texto, no cuenta con la opinión favorable del Minedu. Además de esta universidad, se plantea la creación de  UN Perdo Vilcapaza en la misma región, lo cual incrementaría significativamente la oferta educativa en la región, compuesta ya por dos universidades públicas (UN del Altiplano, y UN de Juliaca), dos privadas privadas (U. Andina N. Cáceres Velásquez, y U. Privada San Carlos de Puno) y filiales de otras casas de estudios.

Por otro lado, los PL no se sustentan en un análisis de eficiencia social. Los Análisis Costo Beneficio (ACB) forman parte de la justificación de cualquier PL. En en estricto, estos deberían evaluar el costo de oportunidad, las ventajas y las desventajas a los que incurre el Estado de aprobarse la norma, así como los beneficios futuros de la alternativa escogida. Al analizar cada PL que propone la creación de universidades, encontramos que todos incluyen la siguiente frase:

La presente iniciativa legislativa no irroga gasto al erario nacional, porque tiene carácter declarativo, que tiene por objeto hacer latente la importancia y necesidad imperiosa de crear una universidad pública…

Como se mencionó en el artículo En seis meses podría incrementarse de 53 a 67 el número de universidades públicas en el Perú ¿Con qué criterios se crean?, las universidades públicas requieren, según la Ley Universitaria, cumplir los siguientes requisitos básicos: (i) garantizar la conveniencia y pertinencia con las políticas nacionales y regionales de la educación universitaria; (ii) vincular la oferta y demanda propuesta a la demanda laboral; y, (iii) demostrar disponibilidad de recursos humanos y económicos para el inicio y sostenibilidad de las actividades proyectadas, que le sean exigibles de acuerdo con su naturaleza. Los PL presentados carecen del análisis del cumplimiento de los mencionados criterios, lo cual también muestra el desconocimiento de la normativa vigente.

Lo descrito anteriormente evidencia la necesidad de dotar al Congreso de herramientas para contar con mayor información e insumos para el análisis de políticas públicas. Existe una iniciativa parlamentaria para crear la Oficina de Estudios Económicos del Congreso de la República (OEC), PL109/2016-CR. Esta tendría la función principal de “brindar soporte a los congresistas y sus asesores en materias vinculadas al ámbito económico en general, y en particular en la elaboración del ACB de sus proyectos de ley en el seno de sus grupos parlamentarios.” La OEC sería independiente y estaría compuesta por un Comité Ejecutivo, un Director Ejecutivo y personal especializado.

Si bien esta iniciativa constituiría un gran avance dadas las condiciones actuales, se requiere una OEC que no solo apoye a los Congresistas, sus asesores, y las Comisiones en la formulación de los ACB, sino también que provea apoyo analítico y técnico en la formulación y análisis de políticas públicas en general, a través del análisis cuantitativo, económico, legal, regulatorio, etc.

Por ejemplo, el Congreso de Estados Unidos cuenta con el Servicio de Investigación del Congreso (CRS por sus siglas en inglés) que asesora en el proceso legislativo a través de la investigación legislativa y el análisis confiable y oportuno. Además, la CRS informa y asesora a los parlamentarios sobre aspectos de políticas públicas locales e internacionales, organiza seminarios y talleres, responde a pedidos especiales, entre otros. Así, la CRS investiga sobre la inestabilidad del Medio Este, la caída de las exportaciones agrícolas, cambios en los préstamos federales estudiantiles, entre otros.

Como sociedad, esperamos que las propuestas legislativas se justifiquen en el análisis de evidencias y de alternativas técnicamente plausibles. De ello depende que tanto las reformas educativas como la de otros sectores sociales se aprueben considerando no solo los intereses políticos y sociales de los partidos de turno, sino también el balance entre los costos y beneficios que devienen de toda inversión pública.

En seis meses podría incrementarse de 53 a 67 el número de universidades públicas en el Perú ¿Con qué criterios se crean?

En seis meses podría incrementarse de 53 a 67 el número de universidades públicas en el Perú ¿Con qué criterios se crean?

De acuerdo con un reciente artículo periodístico (http://larepublica.pe/sociedad/1068787-en-diciembre-se-vence-prohibicion-para-abrir-nuevas-universidades), existen más de 14 iniciativas que han llegado al Ministerio de Educación (Minedu) para crear universidades públicas, ello sin considerar a aquellas escuelas que han sido transformadas en universidades (ver Ley N° 30597). Al respecto, ¿Sabemos cuáles son los criterios técnicos para evaluar estas iniciativas, el procedimiento a seguir o las autoridades que intervienen en la toma de decisiones?

Antes de la entrada en vigencia de la Ley Moratoria, 23 de diciembre de 2012, las demandas para la creación de universidades se canalizaban a través de los congresistas, originadas muchas veces por promesas electorales o exigencias pos conflictos sociales (ver 20 universidades públicas en 20 años, ¿necesitamos más?). Así, la población de A demandaba a sus autoridades una universidad; estos contactaban al Congresista X, quien a su vez formulaba y presentaba un proyecto de ley acogiendo el requerimiento social. Este proyecto definía el lugar, la infraestructura (sobre la filial de otra universidad que opera en la zona, un instituto técnico o un local donado por la comunidad), las carreras a ofrecer, y en algunos casos, el presupuesto para el inicio de actividades. A priori, sin ninguna consideración técnica más allá del criterio del legislador para elaborar la exposición de motivos, ningún otro estamento del Estado evaluó las necesidades educativas y productivas de la región, el potencial número de alumnos, las necesidades de insumos educativos (laboratorios, docentes, equipos), entre otros. La ley se aprobaba, promulgaba y publicaba, naciendo una universidad.

Luego se constituía una Comisión Organizadora, quien ejecutaba las acciones necesarias para implementar la universidad (preparación de documentos normativos y de gestión). Esta Comisión también realizaba los trámites ante el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) para contar con la asignación presupuestaria respectiva. Así, cada universidad pública nacía con aproximadamente 5 millones de soles anuales de recursos ordinarios bajo el brazo, sin contar con otros provenientes del canon que, por mandato constitucional, les correspondía recibir.

Con la entrada en vigencia de la Ley Universitaria, 10 de julio de 2014, se establecen algunas disposiciones para la creación de universidades públicas y privadas. El artículo 26 señala que las universidades (públicas) se crean por Ley, previa opinión favorable del MEF, debiendo contemplar los siguientes requisitos básicos: (i) garantizar la conveniencia y pertinencia con las políticas nacionales y regionales de la educación universitaria; (ii) vincular la oferta y demanda propuesta a la demanda laboral; y, (iii) demostrar disponibilidad de recursos humanos y económicos para el inicio y sostenibilidad de las actividades proyectadas, que le sean exigibles de acuerdo con su naturaleza. La Ley especifica que estos requisitos deben ser verificados en el proceso de licenciamiento.

El 25 de noviembre de 2015, con la publicación del Modelo de Licenciamiento y las consideraciones publicadas el 1 de junio de 2017 con Resolución de Superintendencia N° 054-2017-SUNEDU, la Sunedu establece las condiciones básicas de calidad que aplican a nuevas universidades sobre la base del artículo 26 previamente descrito.

Sin embargo, existe un vacío en la normativa que al no haber distinción entre creación y licenciamiento – o autorización de funcionamiento – de una universidad. Por ejemplo, en Colombia antes de obtener el registro calificado (el equivalente al licenciamiento), la universidad tiene la autorización para constituirse como persona jurídica, es decir, se le da la partida de nacimiento para que pueda constituirse, solicitar financiamiento y generar condiciones (equipos, infraestructura adecuada, especialistas en procesos, normativa, etc.) que le permita desarrollar el proyecto. Una vez que obtiene el proyecto validado por la autoridad competente, se solicita el registro calificado (o autorización de funcionamiento).

La definición de un procedimiento para la creación de la universidad, previa al licenciamiento institucional, permitiría tener una evaluación inicial de la viabilidad de un proyecto educativo. En el caso de la universidad pública, esta pre-aprobación permitiría analizar con criterios técnicos predefinidos y, entre varias alternativas, optar por la más viable, de la mano de su promotor, el Minedu. Así, el MEF también contaría con la garantía de la viabilidad técnica del proyecto, con lo que la apertura del pliego presupuestario y la asignación presupuestal no sería en automático. Al no tener condiciones para la creación establecidas, no se puede determinar con cuantos programas debería iniciar su funcionamiento, el número mínimo de carreras, o las condiciones de infraestructura, investigación y gestión, considerando que son universidades sin alumnos.

En nuestro ejemplo, si las autoridades de la provincia A demandan una universidad y se ponen en contacto con el Congresista X, este ¿tendrá que preparar una solicitud o un expediente? ¿a quién se lo presenta al MEF, el Minedu o la Sunedu?

En el caso de la universidad pública, este proceso de gestación debería ser liderado por el Minedu, validada por el MEF y aprobada por el Congreso de la República. Dado que la formulación de un proyecto educativo es una actividad compleja, el Minedu, en su rol rector y promotor de las universidades públicas, canalizaría al MEF las solicitudes de creación que sean presentadas por los Gobiernos Regionales (GR), a través de congresistas o bien directamente por ellos.

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Estas solicitudes deberán cumplir con una estructura y estándares definidos por la Sunedu, de modo tal que el Minedu, a través de su Dirección General de Educación Superior Universitaria (Digesu), pueda emitir una opinión técnica sobre la viabilidad del proyecto de universidad (Ver Figura 1).

El MEF evalúa el proyecto y, de ser el caso, emite la opinión favorable que sirva para sustentar económicamente el nuevo proyecto educativo.

Publicada la Ley de creación, el Minedu conforma la Comisión Organizadora quien ejecutará las acciones necesarias para preparar los documentos normativos y de gestión, así como el expediente de licenciamiento, lo que –a la postre– le permitirá conformar sus órganos de gobierno, convocar al primer examen de admisión e iniciar sus acciones como universidad.

Proceso de Creación de universidades públicas

Existe consenso en que para crear universidades, si bien responden a demandas legítimas de la población por una mayor presencia del Estado, se debe cumplir criterios que garanticen técnica y económicamente el proyecto. El análisis debe contemplar la evaluación de alternativas como la creación de una filial de una universidad existente, o la creación de un instituto técnico u otra institución educativa. Si para construir un camino o un establecimiento de salud, el Estado cuenta con criterios técnicos ya validados, ¿por qué no puede establecerse un camino similar para nuestras  universidades públicas?

20 universidades públicas en 20 años, ¿necesitamos más?

20 universidades públicas en 20 años, ¿necesitamos más?

En el Perú existen 142 universidades, 89 privadas y 53 públicas. Entre 1999 y el 2011  se crearon 20 universidades. En diciembre 2012 se promulgó la Ley de Moratoria, que impide la creación de universidades y filiales por cinco años para que el Estado defina la ruta para la creación de universidades.  Dicha Ley vence a fines de este año.

Más allá de los criterios básicos que establece la Ley Universitaria, los procedimientos aún no han sido determinados,  por lo que el Congreso podría aprobar la creación de más universidades públicas desde el próximo año, sin mayor filtro que el político.

Grafica 1

Antes de la Ley Universitaria, Ley 30220

Si bien el artículo 5° de la derogada Ley N° 23733, Ley Universitaria, establecía que para la creación de universidades se debía “acreditar previamente su necesidad, así como la disponibilidad de personal docente calificado y los recursos que aseguren la eficiencia de sus servicios”; en la práctica estos criterios no se aplicaban, primando las razones políticas sobre las técnicas.  Las leyes que las creaban determinaban las carreras y, en algunos casos, los recursos necesarios para su implementación.

Sincretismo universitario: Unas sobre las otras

Las universidades públicas veían la luz de varias formas. Algunas se crean sobre la base de terrenos donados (U.N. de Tarma), otras ya cuentan con filiales en su ley de creación (U.N. Intercultural Juan Santos Atahualpa), otras sobre la base de filiales de otras universidades e institutos técnicos y pedagógicos. Este último es el caso más complejo.

Gráfica 2

Por ejemplo, la ley de creación de U.N. Intercultural de Quillabamba (UNIQ) determina que su sede se establece sobre la filial de la U.N. San Antonio de Abad del Cusco (UNSAAC), transfiriéndose incluso el personal docente y administrativo. Al transferirse por ley además del personal, la infraestructura, los recursos ordinarios y del canon a la nueva universidad, también se generan fricciones entre la universidad base y la creada.

La transferencia quedó pendiente pues para que la UNIQ pueda operar, necesita contar con la Licencia Institucional emitida por la Sunedu. La pregunta es: ¿era necesario crear una nueva universidad, en lugar de mantener una filial de la UNSAAC fortalecida? Desde el punto de vista técnico posiblemente la respuesta es no.

La UNIQ es solo un caso. En situación similar se encuentran 10 universidades que se crearon sobre la base de las sedes o filiales de otras universidades (Cuadro 1); así como otras 3 universidades públicas que se crearon sobre la base de Institutos Superiores Tecnológicos e Institutos Pedagógicos (Cuadro 2).

Los criterios de la Ley 30220

El artículo 26 de la Ley Universitaria, publicada en julio de 2014, establece que, en el caso de universidades públicas, los proyectos de ley de creación deben contar con opinión previa favorable del MEF. Asimismo, se incluyen los siguientes requisitos que aplican para las públicas y privadas, los mismos que deben ser verificados en el proceso de licenciamiento:

  • Garantizar la conveniencia y pertinencia con las políticas nacionales y regionales de la educación universitaria
  • Vincular la oferta y demanda propuesta a la demanda laboral
  • Demostrar disponibilidad de recursos humanos y económicos para el inicio y sostenibilidad de las actividades proyectadas, que le sean exigibles de acuerdo a su naturaleza.

Si bien los criterios están definidos, aún se requiere desarrollar los mecanismos o la ruta para la presentación de los proyectos de ley. Por ejemplo, determinar si previa evaluación del MEF, se requiere una opinión favorable del Minedu – recordemos que por Ley este es el promotor de las universidades públicas -.

La pregunta que deberíamos hacernos los peruanos es si es necesario crear más universidades públicas, o si es preferible fortalecer las existentes. Aparentemente el camino iría por la segunda opción, más aún cuando las universidades más antiguas sólo ejecutaron el 75% de su presupuesto en el 2016 y a la fecha ninguna de estas, salvo la U.N. Agraria La Molina, ha obtenido su Licencia Institucional otorgada por la Sunedu.

¿Seguimos creando universidades públicas sin criterios de eficiencia o fortalecemos las que ya existen?

Cuadro 1

Cuadro 2

 

 

 

Los inicios del Licenciamiento en el Perú

 

Cuando la Superintendencia Nacional de Educación Universitaria (Sunedu) comienza a operar, allá por el primer trimestre de 2015, la oposición política a la Ley Universitaria era más activa y adversa que la de hoy. Se era consciente que parte de la subsistencia de la institución debía lograrse mostrando resultados. Sin embargo, la velocidad a la que iba la gestión ponía en riesgo su propia consolidación. La puesta en marcha del Licenciamiento de universidades, el procedimiento mediante el cual se otorga autorización de funcionamiento, se convirtió en prioridad en la agenda de la gestión del sector educación.

En agosto de 2015, una nueva gestión en la Dirección de Licenciamiento de la Sunedu se inicia con el encargo de diseñar e implementar el Licenciamiento, a la par de reformular  la estructura interna y convocar a los técnicos para gestionar lo que se venía. Se tenían solo dos meses, tiempo record para diseñar el marco regulatorio.

En dicha oportunidad había tres aspectos a tener en cuenta. Primero, existía un desconocimiento por parte del Estado de la situación de todas las universidades y sus estudiantes: ¿cuantos laboratorios existen?, ¿cuál es el nivel de deserción?, ¿cuál es el número de egresados?, ¿cuántas tesis de pregrado se producen por año?, entre otros. Es decir, no se contaba, ni se cuenta al día de hoy, con información oficial sobre la situación de las universidades. Este componente es gravitante si se quiere diseñar una política. En efecto, el último censo de universidades se llevó a cabo en el 2011, cuando varias universidades de las que conocemos hoy –muchas de ellas públicas– no se habían creado. Por lo tanto, el Licenciamiento debía partir en este contexto: se desconocía los efectos que podría implicar poner una “valla alta” a las universidades y sus estudiantes, ante un posible cierre de las casas de estudios.

Segundo, las políticas públicas no pueden nacer de un escritorio, desconociendo la realidad y sin diálogo. Había la necesidad de generar consensos políticos para implementar la política pública, hacerla viable y consolidarla. Los mensajes claros, directos y transparentes son claves. Además de los equipos técnicos que diseñaron la matriz de indicadores de las condiciones básicas de calidad y el procedimiento, se integró un equipo encargado de diseñar una estrategia política, pues éramos consientes que el escenario para implementar esa misión era difícil: Sunedu tenía en el Tribunal Constitucional una demanda de inconstitucionalidad, lo que podía conllevar a un cierre de la institución. Además, las universidades públicas o privadas tampoco estaban a nuestro favor, ni de la Ley. Como consecuencia, ninguna autoridad universitaria dejó de ser atendida en la institución y se dio atención oportuna a todas las universidades por igual.

Tercero, establecer indicadores objetivos, medibles y básicos. En efecto, el Licenciamiento y la Acreditación dos caras complementarias de la calidad aunque distintas: procedimiento obligatorio vs. voluntario, condiciones básicas vs. mejora continua, insumos vs resultados, habilitación vs distinción. Si el Estado no conocía la situación de todas las universidades, ni el impacto que el cierre de algunas por poner la valla alta podía causar, ¿cómo podía calibrar la exigencia? Las condiciones de calidad ya estaban previstas en la Ley, por lo que a partir de ahí había que construir indicadores objetivos y medibles, en la que la discrecionalidad del “par académico”, “evaluador” o “verificador” se minimizara.  En consecuencia, si los resultados eran conocidos por todos, poca resistencia iba a producirse en el sistema.

Teniendo en cuenta estos tres aspectos, con el apoyo de la Alta Dirección del Minedu y Sunedu, y en paralelo a un mapeo de actores y un estudio de percepciones de la Sunedu, se obtuvo un primer borrador de la matriz de indicadores y del procedimiento. Pero no fue un trabajo de gabinete. El proyecto recibió aportes valiosos del Banco Mundial; expertos de los ministerios de educación de Ecuador y Colombia; expertos españoles, chilenos, mejicanos y peruanos. Previa aprobación del Consejo Directivo, validamos y ajustamos la propuesta con el Consejo Nacional de Educación, el Sineace, 33 universidades (públicas y privadas), entre otros. Así se buscó consenso a nivel interno y externos, aprendiendo de los desafíos y limitaciones de sistemas educativos similares y de la realidad de las universidades peruanas contada por sus propios gestores.

El Modelo de Licenciamiento es aprobado por el Consejo Directivo de la Sunedu el 24 de Noviembre de 2015, luego de ajustes a algunos indicadores, conceptos, el cronograma de presentación de las 130 universidades al proceso y la elaboración de los respectivos Reglamentos. En paralelo se elaboraban los formatos y manuales, los mismos que estuvieron listos en la primera quincena de enero de 2016. El primer evento de socialización se realizó el 14 de diciembre de 2015 y en enero de 2016 se inician las capacitaciones a nivel nacional. A junio de 2016, se capacita a aproximadamente 1200 autoridades y personal de las universidades. El resto es conocido.

El esfuerzo que se desplegó desde la Alta Dirección del Ministerio de Educación, la Sunedu y sus técnicos en transparentar la información, capacitando, dialogando y consensuando para una mejor implementación, originó confianza en el sistema universitario. Repuestas claras, oportunas y rápidas. Respeto por la autoridad universitaria y los estudiantes. Buscar el apoyo de las empresas privadas y los organismos internacionales. Se marcó un hito. Era la primera vez que el Estado se acercaba no solo a la universidad pública, sino también a la privada, estableciendo condiciones de calidad para su funcionamiento.

Entre setiembre del 2015 y diciembre 2016,  Sunedu ganó legitimidad y cambió un discurso de coercitivo a uno positivo-constructivo, de mejora de condiciones básicas calidad. El relacionamiento con las universidades permitió, en los primeros meses, reducir la confrontación y viabilizar el diálogo con las autoridades para legitimar el proceso. Eso es política, y es pública porque busca el bien común. Así como no se puede legislar sin conocer la realidad o ignorando el contexto, tampoco se puede diseñar y/o implementar una política pública sin evaluar sus potenciales costos y beneficios, los actores políticos y los riesgos.

Consolidar la institucionalidad del Licenciamiento es una obligación, no solo porque está escrito en la Ley. Existe una responsabilidad ya asumida por el Estado con los estudiantes universitarios, la universidad pública, los docentes, la comunidad científica, etc. Tres años después de la promulgación de la Ley Universitaria, la Sunedu debe estar diseñando la línea de base sobre la información que se encuentren en los expedientes, a fin de evaluar el impacto de la implementación de la Ley en lo que respecta al cumplimiento de las condiciones básicas de calidad; o proponiendo guías metodológicas que orienten a las universidades en el diseño de sus líneas de investigación o procedimientos de evaluación docente. Escuchar a la comunidad universitaria, sin miedo  y generar una dinámica por el bien del sistema logrará la consolidación por la que muchos desde el Minedu, la Sunedu, el Congreso, etc. hemos trabajado.

 

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