Sunedu: ¿transgresión a la autonomía universitaria?

Desde que se anunció que el Sr. Idel Vexler asumía el Minedu, se ha vuelto a cuestionar que la Sunedu amenaza la autonomía universitaria. Ante ello, congresistas y gremios de universidades han desempolvado fórmulas para recomponer su Consejo Directivo e incluir en él representantes de determinados sectores o docentes principales de las universidades. Ante ello, surge la pregunta, ¿es la Sunedu una institución diseñada para transgredir la autonomía universitaria?

La autonomía universitaria se define generalmente como la libertad para ejercer las funciones de una universidad, es decir, la investigación, la docencia, la difusión de conocimiento, entre otros, que la diferencian de otras instituciones educativas de educación superior. La Constitución Política aseñala que la universidad es autónoma en su régimen académico, normativo, de gobierno, administrativo y económico, y que se rige por sus propios estatutos en el marco de las leyes. Entonces, si el supuesto es que la Sunedu transgrede la autonomía de las universidades, habría que mostrar las evidencias de que sus gestiones recortan las funciones mencionadas.

De una revisión general de la Ley Universitaria no se observa evidencias que puedan poner en riesgo la autonomía. Así también lo determinó el Tribunal Constitucional en el 2015.  Entonces, ¿por qué los congresistas y autoridades universitarias afirman que se está mellando la autonomía de las universidades?

Se podría decir que la Sunedu transgrede la autonomía universitaria si es que, por ejemplo, le solicitara a una universidad emitir resoluciones rectorales o jefaturales, en lugar de celebrar cualquier acto administrativo para designar sus autoridades. Otro ejemplo sería si la Sunedu le exigiera a la universidad privada contar con determinados criterios para la promover la carrera de sus docentes.

En cambio, supervisar a los programas de estudios o filiales que no cuentan con las debidas autorizaciones de funcionamiento, y su consecuente fiscalización y sanción no constituye una pérdida de la autonomía universitaria. En estos casos, la Sunedu ejerce su deber de verificar el cumplimiento de la normativa vigente, y en caso de incumplirse, las universidades incurren en delitos que deben ser sancionados. Entonces, ¿de qué transgresión a la autonomía universitaria se está hablando?

Es importante que las autoridades universitarias nos precisen si la Sunedu transgrede su autonomía. La Sunedu fue concebida como un órgano técnico e independiente, que reglamente las condiciones de calidad, los criterios de evaluación, así como la supervisión y fiscalización del servicio educativo. Sus decisiones, se asumen, son independientes de las gestiones de turno o de los grupos económicos o políticos que podrían regentar algunas universidades. La Sunedu no le dice a la universidad qué cursos enseñar, ni cómo debe ser su organización interna. A partir de la lectura a las resoluciones del Consejo Directivo, se podría afirmar que la Sunedu busca que la universidad sea consecuente con su propia normativa y con la Ley vigente, tan simple como eso.

Si por ejemplo la Sunedu determinara que una universidad no cumple con las condiciones de calidad, lo haría sobre la base de criterios técnicos, mesurables y objetivos, no bajo prejuicios ni atendiendo a grupos de interés. Sunedu orienta a los futuros estudiantes y padres de familia sobre las condiciones básicas que cumplen las universidades, sus filiales o sedes universitarias, y advierte sobre probables incumplimientos. Supervisa las condiciones de calidad en todo el país, independientemente si las universidades son públicas o privadas, societarias o asociativas. Los juicios de valor de un supervisor no cuentan, solo los estándares exigidos por la entidad y conocidos por todos los actores del sistema.

Por lo tanto, el marco normativo de la Sunedu no da pie a presumir que la institución atente contra la autonomía de las universidades. Tampoco existe evidencia fáctica de que la Sunedu lo haga. Sin embargo, es posible que, en la aplicación de dicha normativa, y más por estilo de gerencia que por mandato, la Sunedu aplique sus normas de modo diferenciado a, por ejemplo, universidades públicas de privadas, societarias de asociativas, no actúe con celeridad, no cumpla con los plazos estipulados a sus propios procedimientos, entre otros principios establecidos en la Ley del Procedimiento Administrativo General.

Si encontráramos un desbalance entre lo que debe ser (el mandato de la Ley y el diseño institucional) y lo que es (cómo se gestiona), entonces nos enfrentaríamos a un sistema regulatorio que tiene fallas urgentes de ser corregidas. De ser esto es cierto, habría que analizar si es un tema de orientación de la gestión más que de concepción de la institución. Es decir, cuáles son los supuestos y objetivos bajo los cuáles la institución opera. No olvidemos que las instituciones están compuestas de personas y son ellas quienes orientan la política institucional.

Hacerlo permitiría repensar en una fórmula para blindar a una institución que ejerza las funciones para las que fue creada, con la menor interferencia posible. Es innegable que se requiere una Sunedu para tener estándares en educación superior similares, al menos, a los de nuestros países vecinos.

La agenda pendiente en educación superior

La agenda pendiente en educación superior

Desde el 2006, con la creación del Sistema Nacional de Evaluación y Acreditación y Certificación de la Calidad Educativa (Sineace), el Perú asumió su firme compromiso de mejorar la calidad de la educación superior. En adelante, el mejoramiento del sistema se ha venido consolidando a través de la promulgación de normas y procedimientos que buscan contar con una oferta educativa óptima, acorde con la política de desarrollo productivo del país, producir y difundir conocimiento, contribuir al avance científico, afirmar y transmitir identidade diversas, promover el desarrollo humano, entre otros.

La agenda que debe atender la nueva administración en educación superior es si bien compleja, también desafiante y prometedora.

Educación Superior Universitaria

El 10 de julio de 2014 entra en vigencia la Ley N° 30220, Ley Universitaria (LU), que establece el diseño de la Política de Aseguramiento de la Calidad Universitaria, la creación de la Sunedu, entre otros. Como hito principal, se establece la verificación y supervisión de las condiciones básicas de calidad (CBC) a través del Licenciamiento, que como veremos más adelante, también se replicará para los institutos públicos.

Por un lado, el Minedu mantiene algunos temas pendientes. Por ejemplo, no formuló la hoja de ruta, es decir definir actividades, plazos e indicadores, que permitan fortalecer los cimientos del sistema de aseguramiento de la calidad de la educación universitaria: Acreditación (mejora contínua de la calidad), Licenciamiento (CBC), Fomento (financiamiento para la investigación y becas) y Sistemas de Información (bases de datos para el diseño de políticas públicas y la toma de decisione en educación superior).

Quedó también pendiente el diseño de un plan de trabajo, y su financiamiento, para el mejoramiento de las CBC de las 12 universidades públicas emblemáticas, es decir las universidades públicas que según la LU fueron seleccionadas en atención a su antigüedad y situación geográfica, y que son consideradas como referente para la continuidad del programa de fortalecimiento  de la calidad. Ello hubiera de alguna manera permitido que universidades como la Mayor de San Marcos obtenga su licenciamiento.[1]  Asimismo, la formulación de una Ley de Carrera del Docente Universitario, que permita no solo nivelar las remuneraciones de los docentes universitarios, sino también establecer políticas de nombramiento, ratificación, promoción, capacitación, está aún en el listado de actividades que el Minedu debería retomar.

Por otro lado, en el marco del procedimiento de verificación de CBC, la Sunedu ha aprobado solo un plan de adecuación para una universidad (La educación universitaria ¿avanza?). Es decir, desde del inicio del procedimiento en diciembre del 2015, las universidades públicas no cuentan con un plan de trabajo aprobado por el Consejo Directivo de la institución que les permita solicitar recursos al Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) y garantizar el cumplimiento de las CBC.

De acuerdo con la propia normativa de la institución, las universidades tienen hasta el 31 de julio de 2018 para “adecuarse”, caso contrario serán cerradas. A la fecha solo 15 universidades, 3 de ellas públicas, están licenciadas. Si tomamos en cuenta que el Minedu es el ente rector de la política de aseguramiento de la calidad de la educación superior universitaria, se puede concluir que, desde la promulgación de la LU, poco ha hecho el Ministerio para mejorar las CBC de las universidades públicas.

A un nivel más macro, ha quedado postergada la revisión de algunos artículos de la LU, algunos de los cuáles han sido expuesta el Consejo Nacional de Educación, grupos de universidades, parlamentarios, entre otros. Entre ellas se encuentran:

  • Los requisitos para ser director de una escuela profesional. Se exige tener doctorado en la especialidad de la escuela profesional, lo que resulta inviable en escuelas como la de Administración en Turismo, en las que no existe una maestría o doctorado directamente relacionado con esta especialidad (artículo 36).
  • La reconsideración del límite de edad de 70 años para la docencia universitaria. Ver Docentes en las universidades públicas (artículo 84).
  • El ejercicio de la docencia en carreras de ciencias de la salud. La Ley estableció que se debe contar como mínimo con el grado académico de maestro para ejercer la docencia. Sin embargo, para las carreras de ciencias de la salud, el ejercicio de la docencia universitaria para el nivel de pregrado se ejerce con estudios de segunda especialidad.

Cabe precisar que la Sunedu, vía interpretación de la LU, ha establecido que en el caso del programa de Medicina Humana, el título de segunda especialidad profesional obtenido a través del Residentado Médico, equivale a grado académico de maestro.

  • Las condiciones del régimen de estudios. La LU establecer que este es preferentemente semestral, con un máximo de dos semestres académicos. En el marco de la autonomía universitaria, se podría establecer que las universidades organicen cursos de verano, vacacionales o de nivelación académica (artículo 39).

Educación Superior Técnica

La educación superior técnica constituye un eje fundamental para mejorar la competitividad del país. Está orientada a brindar los conocimientos y habilidades para desempeñarse en una especialidad a nivel profesional, desarrollar empresas, entre otros. Durante los últimos dos años he han logrado avances significativos para integrar la educación técnica y la universitaria, mejorar las condiciones básicas de calidad de los institutos y escuelas, fortalecer la carrera docente, entre otros.

En noviembre de 2016 se promulgó la Ley N° 30512, Ley de Institutos y Escuelas de Educación Superior y de la Carrera Pública de sus Docentes, en la que se establecen las bases para la reestructuración y mejora de la calidad de la educación superior.  En julio de 2017 se crea el Modelo de Servicio Educativo Tecnológico de Excelencia (RM N°409-2017-MINEDU) con el fin de contar progresivamente con un servicio educativo superior tecnológico público por región. El Reglamento de la Ley se aprueba en agosto de 2017.

Los funcionarios del Minedu, con el apoyo de representantes de instituciones privadas y técnicos independientes, continúan trabajando en los supuestos técnicos para la verificación de las CBC, el procedimiento, el cronograma, los indicadores y formatos para el recojo de la información de 821 institutos tecnológicos.

En el caso de la educación pedagógica, la Dirección General a cargo de la formación inicial de los docentes, está diseñando las bases para una gestión de calidad de las instituciones educativas que forman a los futuros maestros. En el 2016 se inició el proceso de revalidación de las autorizaciones de funcionamiento de institutos y escuelas pedagógicas. Este proceso buscó evaluar documentos que certifiquen algunos aspectos de calidad de institutos pedagógicos públicos. Actualmente se están elaborando los indicadores de la matriz de CBC en el marco del proceso de adecuación de institutos a escuelas pedagógicas: al 2021 se espera que la oferta educativa haya sido optimizada, permaneciendo los mejores institutos ya convertidos en escuelas pedagógicas, de acuerdo con los estándares que serán consensuados a nivel nacional.

Se espera que la actual administración del Ministerio apruebe pronto los documentos que permitan iniciar las capacitaciones e implementar el procedimiento de Licenciamiento de las instituciones educativas de manera que se cumpla con el plazo que da la Ley: 31 de julio de 2021.

El Estado se comprometió, y lo ha demostrado con hechos, con asegurar la calidad educativa de la educación superior. Las universidades, escuelas e institutos de educación superior deben continuar mejorando su calidad y pertinencia, de manera que el país cuente con profesionales formados con las competencias necesarias para lograr una adecuada inserción laboral.  Este compromiso trasciende las administraciones y confiamos que no se baje la guardia.

 

[1] Cuarta Disposición Complementaria Transitoria de la LU: Universidad Nacional Mayor de San Marcos; Universidad Nacional de San Cristóbal de Huamanga; Universidad Nacional San Antonio Abad del Cusco; Universidad Nacional de Trujillo; Universidad Nacional San Agustín de Arequipa; Universidad Nacional del Altiplano de Puno; Universidad Nacional de Ingeniería; Universidad Nacional Agraria La Molina; Universidad Nacional del Centro del Perú; Universidad Nacional de Piura; Universidad Nacional de la Amazonía Peruana; Universidad Nacional de de Educación Enrique Guzmán y Valle.

La Educación Universitaria ¿avanza?

La Educación Universitaria ¿avanza?

A juzgar por las cifras publicadas en la página web de la Sunedu, la situación de la educación universitaria peruana es crítica. Desde enero de 2016, 14 universidades han podido justificar que cumplen con las Condiciones Básicas de Calidad (CBC) para ofrecer el servicio educativo, de las cuales solo 2 son públicas (la UNALM y la Universidad Nacional Autónoma de Huanta). Una universidad privada (U. de Ciencias y Humanidades) cuenta con un Plan de Adecuación aprobado, es decir, un plan de trabajo detallado que garantice el cumplimiento de las CBC.

Si tomamos en cuenta que existen 142 universidades y que han pasado casi dos años desde que se publicaron la matriz de CBC, el balance no es alentador. Esto es, o solo una universidad tiene la suficiente capacidad ejecutiva para remitir un plan de trabajo; o lo que es peor, todos los planes de trabajo remitidos a Sunedu no cumplen con las consideraciones para ser aprobados. Esto evidenciaría serios problemas de autoevaluación y de gestión de las casas de estudios.

Desde la publicación del Modelo de Licenciamiento en noviembre de 2015 a la fecha, se asume que todas las universidades vienen adecuándose para cumplir con las CBC que la Ley exige. Sin embargo, la falta de presupuesto, asistencia técnica y gestión moderna no ha permitido a las universidades públicas evidenciar el cumplimiento de dichas CBC. Es el caso de las universidades peruanas emblemáticas como la UN Mayor de San Marcos, UN San Antonio de Abad (Cusco), UN San Agustín (Arequipa) que, si bien figuran en los rankings internacionales por el número de publicaciones en revistas científicas, no logran el tan ansiado licenciamiento.

Si se dan una visita por las universidades públicas notarán que sus sistemas de información para la toma de decisiones son inexistentes. Por ejemplo, los presupuestos de las áreas académicas y administrativas se manejan solo en Excel, no cuentan con un programa para el seguimiento de los proyectos de investigación o de gestión docente. Por el lado de la gestión académica, existen escasos incentivos para la renovación de los cuadros docentes por los bajos sueldos que se les ofrece. Es más, si se evaluaran a las universidades públicas hoy con las consideraciones de la Sunedu ha publicado en junio de este año (Resolución de Superintendencia 0054-2017-SUNEDU), pocas serían las licenciadas.

Sería de suma utilidad que se publique un balance de las CBC de las universidades que a la fecha no cuentan con licencia. Por ejemplo: ¿cuáles son las CBC e indicadores que se incumplen con mayor dificultad?, ¿cuál es el porcentaje de docentes a tiempo completo?, ¿cuántos docentes que realizan investigación fueron declarados?, ¿a cuánto asciende el presupuesto en investigación de la universidad peruana?, entre otras consideraciones relevantes.

Carreras que funcionan sin autorización, universidades informales que operan en el territorio nacional, filiales no autorizadas, quizás no todas son malas noticias. Si con la información que se dispone a la fecha se realizara una evaluación integral de las CBC del sistema universitario, se podría elaborar un diagnóstico sobre la calidad de la oferta actual, evaluar y ejecutar políticas para el fortalecimiento del sistema. Así, al 2021 los resultados deberían ser más alentadores.

El Congreso de la República y la formulación de políticas públicas

El Congreso de la República y la formulación de políticas públicas

Los Congresistas cumplen un rol fundamental en la gestión pública. Por una parte,  acercan el Estado a los ciudadanos, reduciendo los riesgos de conflictos sociales. Por otra parte, formulan, evalúan y aprueban en el pleno políticas públicas que posteriormente serán implementadas en beneficio de los ciudadano.

Si bien las propuestas legislativas de los congresistas peruanos presentan una razonabilidad política, carecen de una justificación técnica que permita evaluar su viabilidad y sostenibilidad económica-social antes de se aprobadas.

Por ejemplo, en lo que va del 2017, la Comisión de Educación, Juventud y Deporte ha presentado 82 Proyectos de Ley (PL), 2 de ellas publicados en El Peruano. De las 80 restantes, 12 solicitan la creación de 10 universidades públicas en las regiones de Arequipa, Cusco, Ayacucho, Cajamarca, Puno, Huánuco, Junín y Lima. Además, 1 PL propone la modificación de la ley de creación de la UN Alto Amazonas, con la particularidad que se prescribe la creación de 5 carreras, sin ningún análisis sobre la demanda y pertinencia de las mismas.

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Si se analiza la justificación de estos PL, se observa por un lado que carecen de un análisis de pertinencia. Por ejemplo, si Cusco ya cuenta con dos universidades públicas, la UN San Antonio de Abad y la UN Intercultural de Quillabamba, llama la atención se proponga una nueva, la UN del VRAEM en La Convención ( PL 1322). Más aún, la recientemente licenciada UN de Huanta tuvo como justificación para la creación, su cercanía al VRAEM y la oferta que brindaría a los jóvenes de esa zona.

En el caso de Arequipa, dos congresistas de distintas bancadas políticas, plantean  crear la UN Luís Duncker Lavalle (PL 1759), que ahora funciona como Conservatorio. En Puno, tres congresistas, dos de ellos de la misma bancada, presentan la UN Aymara (PL 1462), como nueva propuesta educativa. En Junio, la Comisión aprueba los tres PL para la creación de la misma universidad aun cuando, según el mismo texto, no cuenta con la opinión favorable del Minedu. Además de esta universidad, se plantea la creación de  UN Perdo Vilcapaza en la misma región, lo cual incrementaría significativamente la oferta educativa en la región, compuesta ya por dos universidades públicas (UN del Altiplano, y UN de Juliaca), dos privadas privadas (U. Andina N. Cáceres Velásquez, y U. Privada San Carlos de Puno) y filiales de otras casas de estudios.

Por otro lado, los PL no se sustentan en un análisis de eficiencia social. Los Análisis Costo Beneficio (ACB) forman parte de la justificación de cualquier PL. En en estricto, estos deberían evaluar el costo de oportunidad, las ventajas y las desventajas a los que incurre el Estado de aprobarse la norma, así como los beneficios futuros de la alternativa escogida. Al analizar cada PL que propone la creación de universidades, encontramos que todos incluyen la siguiente frase:

La presente iniciativa legislativa no irroga gasto al erario nacional, porque tiene carácter declarativo, que tiene por objeto hacer latente la importancia y necesidad imperiosa de crear una universidad pública…

Como se mencionó en el artículo En seis meses podría incrementarse de 53 a 67 el número de universidades públicas en el Perú ¿Con qué criterios se crean?, las universidades públicas requieren, según la Ley Universitaria, cumplir los siguientes requisitos básicos: (i) garantizar la conveniencia y pertinencia con las políticas nacionales y regionales de la educación universitaria; (ii) vincular la oferta y demanda propuesta a la demanda laboral; y, (iii) demostrar disponibilidad de recursos humanos y económicos para el inicio y sostenibilidad de las actividades proyectadas, que le sean exigibles de acuerdo con su naturaleza. Los PL presentados carecen del análisis del cumplimiento de los mencionados criterios, lo cual también muestra el desconocimiento de la normativa vigente.

Lo descrito anteriormente evidencia la necesidad de dotar al Congreso de herramientas para contar con mayor información e insumos para el análisis de políticas públicas. Existe una iniciativa parlamentaria para crear la Oficina de Estudios Económicos del Congreso de la República (OEC), PL109/2016-CR. Esta tendría la función principal de “brindar soporte a los congresistas y sus asesores en materias vinculadas al ámbito económico en general, y en particular en la elaboración del ACB de sus proyectos de ley en el seno de sus grupos parlamentarios.” La OEC sería independiente y estaría compuesta por un Comité Ejecutivo, un Director Ejecutivo y personal especializado.

Si bien esta iniciativa constituiría un gran avance dadas las condiciones actuales, se requiere una OEC que no solo apoye a los Congresistas, sus asesores, y las Comisiones en la formulación de los ACB, sino también que provea apoyo analítico y técnico en la formulación y análisis de políticas públicas en general, a través del análisis cuantitativo, económico, legal, regulatorio, etc.

Por ejemplo, el Congreso de Estados Unidos cuenta con el Servicio de Investigación del Congreso (CRS por sus siglas en inglés) que asesora en el proceso legislativo a través de la investigación legislativa y el análisis confiable y oportuno. Además, la CRS informa y asesora a los parlamentarios sobre aspectos de políticas públicas locales e internacionales, organiza seminarios y talleres, responde a pedidos especiales, entre otros. Así, la CRS investiga sobre la inestabilidad del Medio Este, la caída de las exportaciones agrícolas, cambios en los préstamos federales estudiantiles, entre otros.

Como sociedad, esperamos que las propuestas legislativas se justifiquen en el análisis de evidencias y de alternativas técnicamente plausibles. De ello depende que tanto las reformas educativas como la de otros sectores sociales se aprueben considerando no solo los intereses políticos y sociales de los partidos de turno, sino también el balance entre los costos y beneficios que devienen de toda inversión pública.

En seis meses podría incrementarse de 53 a 67 el número de universidades públicas en el Perú ¿Con qué criterios se crean?

En seis meses podría incrementarse de 53 a 67 el número de universidades públicas en el Perú ¿Con qué criterios se crean?

De acuerdo con un reciente artículo periodístico (http://larepublica.pe/sociedad/1068787-en-diciembre-se-vence-prohibicion-para-abrir-nuevas-universidades), existen más de 14 iniciativas que han llegado al Ministerio de Educación (Minedu) para crear universidades públicas, ello sin considerar a aquellas escuelas que han sido transformadas en universidades (ver Ley N° 30597). Al respecto, ¿Sabemos cuáles son los criterios técnicos para evaluar estas iniciativas, el procedimiento a seguir o las autoridades que intervienen en la toma de decisiones?

Antes de la entrada en vigencia de la Ley Moratoria, 23 de diciembre de 2012, las demandas para la creación de universidades se canalizaban a través de los congresistas, originadas muchas veces por promesas electorales o exigencias pos conflictos sociales (ver 20 universidades públicas en 20 años, ¿necesitamos más?). Así, la población de A demandaba a sus autoridades una universidad; estos contactaban al Congresista X, quien a su vez formulaba y presentaba un proyecto de ley acogiendo el requerimiento social. Este proyecto definía el lugar, la infraestructura (sobre la filial de otra universidad que opera en la zona, un instituto técnico o un local donado por la comunidad), las carreras a ofrecer, y en algunos casos, el presupuesto para el inicio de actividades. A priori, sin ninguna consideración técnica más allá del criterio del legislador para elaborar la exposición de motivos, ningún otro estamento del Estado evaluó las necesidades educativas y productivas de la región, el potencial número de alumnos, las necesidades de insumos educativos (laboratorios, docentes, equipos), entre otros. La ley se aprobaba, promulgaba y publicaba, naciendo una universidad.

Luego se constituía una Comisión Organizadora, quien ejecutaba las acciones necesarias para implementar la universidad (preparación de documentos normativos y de gestión). Esta Comisión también realizaba los trámites ante el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) para contar con la asignación presupuestaria respectiva. Así, cada universidad pública nacía con aproximadamente 5 millones de soles anuales de recursos ordinarios bajo el brazo, sin contar con otros provenientes del canon que, por mandato constitucional, les correspondía recibir.

Con la entrada en vigencia de la Ley Universitaria, 10 de julio de 2014, se establecen algunas disposiciones para la creación de universidades públicas y privadas. El artículo 26 señala que las universidades (públicas) se crean por Ley, previa opinión favorable del MEF, debiendo contemplar los siguientes requisitos básicos: (i) garantizar la conveniencia y pertinencia con las políticas nacionales y regionales de la educación universitaria; (ii) vincular la oferta y demanda propuesta a la demanda laboral; y, (iii) demostrar disponibilidad de recursos humanos y económicos para el inicio y sostenibilidad de las actividades proyectadas, que le sean exigibles de acuerdo con su naturaleza. La Ley especifica que estos requisitos deben ser verificados en el proceso de licenciamiento.

El 25 de noviembre de 2015, con la publicación del Modelo de Licenciamiento y las consideraciones publicadas el 1 de junio de 2017 con Resolución de Superintendencia N° 054-2017-SUNEDU, la Sunedu establece las condiciones básicas de calidad que aplican a nuevas universidades sobre la base del artículo 26 previamente descrito.

Sin embargo, existe un vacío en la normativa que al no haber distinción entre creación y licenciamiento – o autorización de funcionamiento – de una universidad. Por ejemplo, en Colombia antes de obtener el registro calificado (el equivalente al licenciamiento), la universidad tiene la autorización para constituirse como persona jurídica, es decir, se le da la partida de nacimiento para que pueda constituirse, solicitar financiamiento y generar condiciones (equipos, infraestructura adecuada, especialistas en procesos, normativa, etc.) que le permita desarrollar el proyecto. Una vez que obtiene el proyecto validado por la autoridad competente, se solicita el registro calificado (o autorización de funcionamiento).

La definición de un procedimiento para la creación de la universidad, previa al licenciamiento institucional, permitiría tener una evaluación inicial de la viabilidad de un proyecto educativo. En el caso de la universidad pública, esta pre-aprobación permitiría analizar con criterios técnicos predefinidos y, entre varias alternativas, optar por la más viable, de la mano de su promotor, el Minedu. Así, el MEF también contaría con la garantía de la viabilidad técnica del proyecto, con lo que la apertura del pliego presupuestario y la asignación presupuestal no sería en automático. Al no tener condiciones para la creación establecidas, no se puede determinar con cuantos programas debería iniciar su funcionamiento, el número mínimo de carreras, o las condiciones de infraestructura, investigación y gestión, considerando que son universidades sin alumnos.

En nuestro ejemplo, si las autoridades de la provincia A demandan una universidad y se ponen en contacto con el Congresista X, este ¿tendrá que preparar una solicitud o un expediente? ¿a quién se lo presenta al MEF, el Minedu o la Sunedu?

En el caso de la universidad pública, este proceso de gestación debería ser liderado por el Minedu, validada por el MEF y aprobada por el Congreso de la República. Dado que la formulación de un proyecto educativo es una actividad compleja, el Minedu, en su rol rector y promotor de las universidades públicas, canalizaría al MEF las solicitudes de creación que sean presentadas por los Gobiernos Regionales (GR), a través de congresistas o bien directamente por ellos.

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Estas solicitudes deberán cumplir con una estructura y estándares definidos por la Sunedu, de modo tal que el Minedu, a través de su Dirección General de Educación Superior Universitaria (Digesu), pueda emitir una opinión técnica sobre la viabilidad del proyecto de universidad (Ver Figura 1).

El MEF evalúa el proyecto y, de ser el caso, emite la opinión favorable que sirva para sustentar económicamente el nuevo proyecto educativo.

Publicada la Ley de creación, el Minedu conforma la Comisión Organizadora quien ejecutará las acciones necesarias para preparar los documentos normativos y de gestión, así como el expediente de licenciamiento, lo que –a la postre– le permitirá conformar sus órganos de gobierno, convocar al primer examen de admisión e iniciar sus acciones como universidad.

Proceso de Creación de universidades públicas

Existe consenso en que para crear universidades, si bien responden a demandas legítimas de la población por una mayor presencia del Estado, se debe cumplir criterios que garanticen técnica y económicamente el proyecto. El análisis debe contemplar la evaluación de alternativas como la creación de una filial de una universidad existente, o la creación de un instituto técnico u otra institución educativa. Si para construir un camino o un establecimiento de salud, el Estado cuenta con criterios técnicos ya validados, ¿por qué no puede establecerse un camino similar para nuestras  universidades públicas?

20 universidades públicas en 20 años, ¿necesitamos más?

20 universidades públicas en 20 años, ¿necesitamos más?

En el Perú existen 142 universidades, 89 privadas y 53 públicas. Entre 1999 y el 2011  se crearon 20 universidades. En diciembre 2012 se promulgó la Ley de Moratoria, que impide la creación de universidades y filiales por cinco años para que el Estado defina la ruta para la creación de universidades.  Dicha Ley vence a fines de este año.

Más allá de los criterios básicos que establece la Ley Universitaria, los procedimientos aún no han sido determinados,  por lo que el Congreso podría aprobar la creación de más universidades públicas desde el próximo año, sin mayor filtro que el político.

Grafica 1

Antes de la Ley Universitaria, Ley 30220

Si bien el artículo 5° de la derogada Ley N° 23733, Ley Universitaria, establecía que para la creación de universidades se debía “acreditar previamente su necesidad, así como la disponibilidad de personal docente calificado y los recursos que aseguren la eficiencia de sus servicios”; en la práctica estos criterios no se aplicaban, primando las razones políticas sobre las técnicas.  Las leyes que las creaban determinaban las carreras y, en algunos casos, los recursos necesarios para su implementación.

Sincretismo universitario: Unas sobre las otras

Las universidades públicas veían la luz de varias formas. Algunas se crean sobre la base de terrenos donados (U.N. de Tarma), otras ya cuentan con filiales en su ley de creación (U.N. Intercultural Juan Santos Atahualpa), otras sobre la base de filiales de otras universidades e institutos técnicos y pedagógicos. Este último es el caso más complejo.

Gráfica 2

Por ejemplo, la ley de creación de U.N. Intercultural de Quillabamba (UNIQ) determina que su sede se establece sobre la filial de la U.N. San Antonio de Abad del Cusco (UNSAAC), transfiriéndose incluso el personal docente y administrativo. Al transferirse por ley además del personal, la infraestructura, los recursos ordinarios y del canon a la nueva universidad, también se generan fricciones entre la universidad base y la creada.

La transferencia quedó pendiente pues para que la UNIQ pueda operar, necesita contar con la Licencia Institucional emitida por la Sunedu. La pregunta es: ¿era necesario crear una nueva universidad, en lugar de mantener una filial de la UNSAAC fortalecida? Desde el punto de vista técnico posiblemente la respuesta es no.

La UNIQ es solo un caso. En situación similar se encuentran 10 universidades que se crearon sobre la base de las sedes o filiales de otras universidades (Cuadro 1); así como otras 3 universidades públicas que se crearon sobre la base de Institutos Superiores Tecnológicos e Institutos Pedagógicos (Cuadro 2).

Los criterios de la Ley 30220

El artículo 26 de la Ley Universitaria, publicada en julio de 2014, establece que, en el caso de universidades públicas, los proyectos de ley de creación deben contar con opinión previa favorable del MEF. Asimismo, se incluyen los siguientes requisitos que aplican para las públicas y privadas, los mismos que deben ser verificados en el proceso de licenciamiento:

  • Garantizar la conveniencia y pertinencia con las políticas nacionales y regionales de la educación universitaria
  • Vincular la oferta y demanda propuesta a la demanda laboral
  • Demostrar disponibilidad de recursos humanos y económicos para el inicio y sostenibilidad de las actividades proyectadas, que le sean exigibles de acuerdo a su naturaleza.

Si bien los criterios están definidos, aún se requiere desarrollar los mecanismos o la ruta para la presentación de los proyectos de ley. Por ejemplo, determinar si previa evaluación del MEF, se requiere una opinión favorable del Minedu – recordemos que por Ley este es el promotor de las universidades públicas -.

La pregunta que deberíamos hacernos los peruanos es si es necesario crear más universidades públicas, o si es preferible fortalecer las existentes. Aparentemente el camino iría por la segunda opción, más aún cuando las universidades más antiguas sólo ejecutaron el 75% de su presupuesto en el 2016 y a la fecha ninguna de estas, salvo la U.N. Agraria La Molina, ha obtenido su Licencia Institucional otorgada por la Sunedu.

¿Seguimos creando universidades públicas sin criterios de eficiencia o fortalecemos las que ya existen?

Cuadro 1

Cuadro 2

 

 

 

La adecuación previa al cierre de fiales o sedes universitarias

La adecuación previa al cierre de fiales o sedes universitarias

13 universidades licenciadas, más de 90 evaluadas, ¿A cuánto ascendería la inversión pública y privada para que las universidades cumplan con las condiciones básicas de calidad? ¿Bajo qué criterios se evalúan? ¿Se sabe cuántas universidades requerirán más tiempo para adecuar sus condiciones de enseñanza?

El procedimiento es ya conocido por muchas universidades. Si luego de ser evaluada documentariamente y/o en una visita, no satisface las condiciones básicas de calidad, la Sunedu emite un informe en el que se detalla los indicadores que no se cumplen. Ante ello, la universidad presenta un plan de trabajo, conocido como Plan de Adecuación, en el que se detalla las actividades que se ejecutarán para, luego de una evaluación posterior de la Sunedu, obtener la licencia de funcionamiento.

El Plan de Adecuación nació como una herramienta que le permitiera a la universidad evaluarse y estimar el tiempo el cual se adecuaba a las condiciones, en el marco de una implementación progresiva de la Ley Universitaria, Ley 30220. En efecto, se trabajaba bajo el supuesto que, si las universidades habían operado 30 o 40 años bajo un esquema no regulado, se necesitaría tiempo para adecuarse al nuevo marco. La utilidad de dicho Plan era evidente: permitía conocer las acciones y estimar los recursos que la universidad debía destinar para nivelarse a las condiciones que la Ley Universitaria exige. En el caso de la universidad pública, es prioritario contar con un documento que avale una demanda adicional. Es sabido que los presupuestos del sector público se aprueban alrededor de noviembre, y que cualquier ampliación presupuestal a la demanda histórica de la institución educativa, requiere no solo la autorización del Ministerio de Educación, sino también del Ministerio de Economía y Finanzas.

De acuerdo al artículo 11 del Nuevo Reglamento de Licenciamiento Institucional aprobado marzo del 2017, el Plan de Adecuación es  presentado en el plazo máximo de treinta (30) días hábiles, contados desde la notificación del informe desfavorable y contiene, como mínimo, lo siguiente:

  • Descripción detallada de las actividades para el cumplimiento de los indicadores observados
  • Cronograma de trabajo para la subsanación de las observaciones, que contenga justificación del plazo propuesto, el cual no debe superar el plazo de adecuación previsto en el presente reglamento
  • Presupuesto proyectado que debe contener: costos estimados, área(s) responsable(s) de su ejecución, y
  • Plan de financiamiento

Todo plan de trabajo, gatilla un plazo. En el caso del Licenciamiento, el Plazo de Adecuación es el periodo de tiempo obligatorio que tienen las universidades para cumplir con las condiciones básicas de calidad. El artículo 12 del mismo Reglamento menciona que es la Dirección de Licenciamiento evalúa el Plan, el mismo que es aprobado por el Consejo Directivo de la Sunedu.

En el marco de la reconstrucción de la infraestructura dañada por el efecto de las lluvias de este año, ¿A cuánto ascienden los Planes de Adecuación de las universidades públicas? ¿Hasta dónde llegan las competencias de Sunedu para aprobar o desaprobar lo que la universidad considera debe o puede invertir, en el marco de su autonomía universitaria? A la fecha, aproximadamente 85 universidades, entre públicas y privadas, no cuentan con resoluciones de la Sunedu que determinen si cumplen o no cumplen con las condiciones básicas de calidad.

Habiendo transcurrido más de un año de la entrega de expedientes, las universidades requieren contar con una resolución de la Sunedu que determine el cumplimiento de las condiciones básicas de calidad.  Es sabido que, para ofertar nuevas carreras después de la entrada en vigencia del Modelo de Licenciamiento (noviembre de 2015), las universidades deben contar con la Licencia. Por un lado, a mayor demora en las resoluciones de la Sunedu, mayores costos de oportunidad incurre la universidad por no destinar sus fondos a actividades educativas. Por otro lado, las universidades públicas no contarán con la justificación para solicitar presupuestos para el levantamiento de las observaciones.

Al 8 de agosto de 2017, 15 universidades se sumarán a la evaluación de la Sunedu.  Si bien el periodo de adecuación se ha extendido al 31 de julio del 2018 ¿La Sunedu evaluará una nueva ampliación del periodo de adecuación? ¿Se tiene estimado el número de universidades o filiales que cerrarían en caso no se cumplan con las condiciones básicas de calidad? ¿A partir de cuándo se determinará el cierre de filiales o sedes universitarias?
Foto: Universidad Nacional de Piura, mayo 2017 – http://www.elregionalpiura.com.pe/~elreg896/index.php/regionales/150-piura/20825-minedu-evalua-danos-del-nino-costero-en-universidad-nacional-de-piura

 


 

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