¿CESE AUTOMÁTICO DE LOS DOCENTES MAYORES DE 70 AÑOS?

“La edad máxima para el ejercicio de la docencia en la universidad pública es setenta años. Pasada esa edad solo podrán ejercer la docencia bajo la condición de docentes extraordinarios y no podrán ocupar cargo administrativo”, conforme al artículo 84 de la Ley Universitaria (LU).

El 28 de setiembre de 2017, la Sunedu publicó una resolución aprobando los criterios para supervisar lo indicado en esta disposición,[1] con el objetivo de “generar predictibilidad” en los administrados y “hacer explícitas las consideraciones mínimas de razonabilidad” que tendrán en cuenta al momento de la supervisión de las universidades públicas.

Evaluación y cese automático

La Sunedu sostiene que “el cese de los docentes ordinarios por límite de edad no es automático”, es decir, esta decisión está sujeta a una evaluación previa del docente. También refiere que la evaluación tiene por objeto determinar: i) si corresponde que el docente pase a la categoría de “docente extraordinario” o ii) su cese cuando estos alcancen el límite de edad de los 70 años.

Al respecto, cabe señalar que el cese automático a los 70 años de edad podría ser considerado discriminatorio e inconstitucional. Siendo ello así, el propósito de la evaluación no podría ser otro que determinar si se cumple o no con las competencias, capacidades y cualidades que exige el perfil de todo docente universitario.[2] Si el resultado es positivo, el docente –si así lo desea– está habilitado para continuar en el ejercicio de la docencia; en cambio, si el resultado de la evaluación es negativo, lo que corresponde es su cese.

Esto tiene correspondencia con el objetivo asignado a la evaluación de los docentes en general, en la que se verificará los siguientes atributos de la carrera docente: i) mérito académico; ii) producción científica; iii) producción lectiva; y iv) producción en investigación.[3]

No obstante, en la propia resolución se esbozan elementos que son contrarios a este planteamiento inicial, al indicarse que la evaluación “constituye una condición previa para el cese de los docentes siempre y cuando no se haya completado el porcentaje máximo de docentes extraordinarios que una universidad pública puede designar”, siendo de 10% conforme a Ley (art 80.2 LU). Es decir, si está cubierto este porcentaje, corresponde el cese inmediato del docente, es más, en este supuesto se “puede” prescindir de la evaluación procediendo el cese automático (en realidad termina siendo un “debe”, pues no existe opción para que continúe en la actividad docente).

En ese sentido, lo descrito en el párrafo precedente no tiene correspondencia con la regla general de que el cese de un docente por límite de edad no debe ser automático; tampoco con el propósito de establecer una evaluación en este supuesto (ceses por límite de edad); menos con el carácter meritocrático de la misma tras haberse especificado criterios sobre la carrera docente a ser verificados en la evaluación; y con la posibilidad que otorga la LU de seguir ejerciendo la docencia en una categoría docente distinta (como docente extraordinario). Asimismo, y con mayor razón, sería contrario a la necesidad de que el cese por límite de edad no deba sustentarse solo en la edad de la persona, pues retirar a un docente presumiendo su incapacidad o ineptitud al alcanzar una edad determinada, es discriminatorio e inconstitucional.

Lo indicado da cuenta que un criterio formal (cuando se complete el máximo de docentes extraordinarios) pueda estar por encima de criterios materiales vinculados con la competencia y la capacidad para el ejercicio de la docencia, la meritocracia, el derecho a la igualdad y no discriminación, el derecho al trabajo, el libre desarrollo de la personalidad, entre otros.

Predictibilidad sin razonabilidad

La resolución de la Sunedu posiblemente genere “predictibilidad” porque se sabe lo que viene próximamente en cuanto al cumplimiento de rol como entidad supervisora,[4] pero existe duda en cuanto a las “condiciones mínimas de razonabilidad” pues no se han analizado todos los elementos relevantes que la situación amerita. Estos criterios tampoco reflejan la importancia y el énfasis que le pone actualmente la Sunedu –en el marco del procedimiento de licenciamiento– a la carrera docente en las universidades, o con la revalorización de la actividad docente en la universidad pública.[5]

A fin de garantizar adecuadamente los derechos o intereses en juego, el docente que cumpla o que esté próximo a cumplir los 70 años de edad debería pasar por una evaluación (bajo ningún supuesto un cese automático) sobre la base de criterios objetivos sustentados en las competencias y en la trayectoria como docente (perfil docente), a partir del cual se pueda sustentar su permanencia o el cese correspondiente, según corresponda.

Se requiere una modificación del artículo 84 de la LU, pues lamentablemente el texto de la disposición ha conllevado a interpretaciones literales o restrictivas que no se condicen con los derechos de los docentes universitarios o con la necesidad de viabilizar el derecho de acceso a la función pública de nuevos cuadros, o el favorecimiento de la movilidad y el ascenso de los profesores ordinarios (tal como lo sostuvo el Tribunal Constitucional en el 2015).[6]

[1] Aprobados con Resolución del Consejo Directivo N° 034-2017-SUNEDU/CD, del 25 de setiembre de 2017.

[2] Ver. Los deberes del docente previstos en el artículo 87 de la LU.

[3] Aquí la Sunedu sigue lo sostenido por el Tribunal Constitucional: ver STC Expediente N° 0014-2014-PI/TC y otros, Fundamento N° 256.

[4] Pese a que la Sunedu a sujetado la aplicación de estos criterios a que las universidades cuenten con disponibilidad presupuestaria: ver Resolución del Consejo Directivo N° 036-2017-SUNEDU/CD, publicada el 4 de octubre de 2017.

[5] Ver resoluciones que otorgan la licencia de funcionamiento institucional a universidades.

[6] Ibídem; Fundamento 253.

Sunedu: ¿transgresión a la autonomía universitaria?

Desde que se anunció que el Sr. Idel Vexler asumía el Minedu, se ha vuelto a cuestionar que la Sunedu amenaza la autonomía universitaria. Ante ello, congresistas y gremios de universidades han desempolvado fórmulas para recomponer su Consejo Directivo e incluir en él representantes de determinados sectores o docentes principales de las universidades. Ante ello, surge la pregunta, ¿es la Sunedu una institución diseñada para transgredir la autonomía universitaria?

La autonomía universitaria se define generalmente como la libertad para ejercer las funciones de una universidad, es decir, la investigación, la docencia, la difusión de conocimiento, entre otros, que la diferencian de otras instituciones educativas de educación superior. La Constitución Política aseñala que la universidad es autónoma en su régimen académico, normativo, de gobierno, administrativo y económico, y que se rige por sus propios estatutos en el marco de las leyes. Entonces, si el supuesto es que la Sunedu transgrede la autonomía de las universidades, habría que mostrar las evidencias de que sus gestiones recortan las funciones mencionadas.

De una revisión general de la Ley Universitaria no se observa evidencias que puedan poner en riesgo la autonomía. Así también lo determinó el Tribunal Constitucional en el 2015.  Entonces, ¿por qué los congresistas y autoridades universitarias afirman que se está mellando la autonomía de las universidades?

Se podría decir que la Sunedu transgrede la autonomía universitaria si es que, por ejemplo, le solicitara a una universidad emitir resoluciones rectorales o jefaturales, en lugar de celebrar cualquier acto administrativo para designar sus autoridades. Otro ejemplo sería si la Sunedu le exigiera a la universidad privada contar con determinados criterios para la promover la carrera de sus docentes.

En cambio, supervisar a los programas de estudios o filiales que no cuentan con las debidas autorizaciones de funcionamiento, y su consecuente fiscalización y sanción no constituye una pérdida de la autonomía universitaria. En estos casos, la Sunedu ejerce su deber de verificar el cumplimiento de la normativa vigente, y en caso de incumplirse, las universidades incurren en delitos que deben ser sancionados. Entonces, ¿de qué transgresión a la autonomía universitaria se está hablando?

Es importante que las autoridades universitarias nos precisen si la Sunedu transgrede su autonomía. La Sunedu fue concebida como un órgano técnico e independiente, que reglamente las condiciones de calidad, los criterios de evaluación, así como la supervisión y fiscalización del servicio educativo. Sus decisiones, se asumen, son independientes de las gestiones de turno o de los grupos económicos o políticos que podrían regentar algunas universidades. La Sunedu no le dice a la universidad qué cursos enseñar, ni cómo debe ser su organización interna. A partir de la lectura a las resoluciones del Consejo Directivo, se podría afirmar que la Sunedu busca que la universidad sea consecuente con su propia normativa y con la Ley vigente, tan simple como eso.

Si por ejemplo la Sunedu determinara que una universidad no cumple con las condiciones de calidad, lo haría sobre la base de criterios técnicos, mesurables y objetivos, no bajo prejuicios ni atendiendo a grupos de interés. Sunedu orienta a los futuros estudiantes y padres de familia sobre las condiciones básicas que cumplen las universidades, sus filiales o sedes universitarias, y advierte sobre probables incumplimientos. Supervisa las condiciones de calidad en todo el país, independientemente si las universidades son públicas o privadas, societarias o asociativas. Los juicios de valor de un supervisor no cuentan, solo los estándares exigidos por la entidad y conocidos por todos los actores del sistema.

Por lo tanto, el marco normativo de la Sunedu no da pie a presumir que la institución atente contra la autonomía de las universidades. Tampoco existe evidencia fáctica de que la Sunedu lo haga. Sin embargo, es posible que, en la aplicación de dicha normativa, y más por estilo de gerencia que por mandato, la Sunedu aplique sus normas de modo diferenciado a, por ejemplo, universidades públicas de privadas, societarias de asociativas, no actúe con celeridad, no cumpla con los plazos estipulados a sus propios procedimientos, entre otros principios establecidos en la Ley del Procedimiento Administrativo General.

Si encontráramos un desbalance entre lo que debe ser (el mandato de la Ley y el diseño institucional) y lo que es (cómo se gestiona), entonces nos enfrentaríamos a un sistema regulatorio que tiene fallas urgentes de ser corregidas. De ser esto es cierto, habría que analizar si es un tema de orientación de la gestión más que de concepción de la institución. Es decir, cuáles son los supuestos y objetivos bajo los cuáles la institución opera. No olvidemos que las instituciones están compuestas de personas y son ellas quienes orientan la política institucional.

Hacerlo permitiría repensar en una fórmula para blindar a una institución que ejerza las funciones para las que fue creada, con la menor interferencia posible. Es innegable que se requiere una Sunedu para tener estándares en educación superior similares, al menos, a los de nuestros países vecinos.

Destacado

La agenda pendiente en educación superior

Desde el 2006, con la creación del Sistema Nacional de Evaluación y Acreditación y Certificación de la Calidad Educativa (Sineace), el Perú asumió su firme compromiso de mejorar la calidad de la educación superior. En adelante, el mejoramiento del sistema se ha venido consolidando a través de la promulgación de normas y procedimientos que buscan contar con una oferta educativa óptima, acorde con la política de desarrollo productivo del país, producir y difundir conocimiento, contribuir al avance científico, afirmar y transmitir identidade diversas, promover el desarrollo humano, entre otros.

La agenda que debe atender la nueva administración en educación superior es si bien compleja, también desafiante y prometedora.

Educación Superior Universitaria

El 10 de julio de 2014 entra en vigencia la Ley N° 30220, Ley Universitaria (LU), que establece el diseño de la Política de Aseguramiento de la Calidad Universitaria, la creación de la Sunedu, entre otros. Como hito principal, se establece la verificación y supervisión de las condiciones básicas de calidad (CBC) a través del Licenciamiento, que como veremos más adelante, también se replicará para los institutos públicos.

Por un lado, el Minedu mantiene algunos temas pendientes. Por ejemplo, no formuló la hoja de ruta, es decir definir actividades, plazos e indicadores, que permitan fortalecer los cimientos del sistema de aseguramiento de la calidad de la educación universitaria: Acreditación (mejora contínua de la calidad), Licenciamiento (CBC), Fomento (financiamiento para la investigación y becas) y Sistemas de Información (bases de datos para el diseño de políticas públicas y la toma de decisione en educación superior).

Quedó también pendiente el diseño de un plan de trabajo, y su financiamiento, para el mejoramiento de las CBC de las 12 universidades públicas emblemáticas, es decir las universidades públicas que según la LU fueron seleccionadas en atención a su antigüedad y situación geográfica, y que son consideradas como referente para la continuidad del programa de fortalecimiento  de la calidad. Ello hubiera de alguna manera permitido que universidades como la Mayor de San Marcos obtenga su licenciamiento.[1]  Asimismo, la formulación de una Ley de Carrera del Docente Universitario, que permita no solo nivelar las remuneraciones de los docentes universitarios, sino también establecer políticas de nombramiento, ratificación, promoción, capacitación, está aún en el listado de actividades que el Minedu debería retomar.

Por otro lado, en el marco del procedimiento de verificación de CBC, la Sunedu ha aprobado solo un plan de adecuación para una universidad (La educación universitaria ¿avanza?). Es decir, desde del inicio del procedimiento en diciembre del 2015, las universidades públicas no cuentan con un plan de trabajo aprobado por el Consejo Directivo de la institución que les permita solicitar recursos al Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) y garantizar el cumplimiento de las CBC.

De acuerdo con la propia normativa de la institución, las universidades tienen hasta el 31 de julio de 2018 para “adecuarse”, caso contrario serán cerradas. A la fecha solo 15 universidades, 3 de ellas públicas, están licenciadas. Si tomamos en cuenta que el Minedu es el ente rector de la política de aseguramiento de la calidad de la educación superior universitaria, se puede concluir que, desde la promulgación de la LU, poco ha hecho el Ministerio para mejorar las CBC de las universidades públicas.

A un nivel más macro, ha quedado postergada la revisión de algunos artículos de la LU, algunos de los cuáles han sido expuesta el Consejo Nacional de Educación, grupos de universidades, parlamentarios, entre otros. Entre ellas se encuentran:

  • Los requisitos para ser director de una escuela profesional. Se exige tener doctorado en la especialidad de la escuela profesional, lo que resulta inviable en escuelas como la de Administración en Turismo, en las que no existe una maestría o doctorado directamente relacionado con esta especialidad (artículo 36).
  • La reconsideración del límite de edad de 70 años para la docencia universitaria. Ver Docentes en las universidades públicas (artículo 84).
  • El ejercicio de la docencia en carreras de ciencias de la salud. La Ley estableció que se debe contar como mínimo con el grado académico de maestro para ejercer la docencia. Sin embargo, para las carreras de ciencias de la salud, el ejercicio de la docencia universitaria para el nivel de pregrado se ejerce con estudios de segunda especialidad.

Cabe precisar que la Sunedu, vía interpretación de la LU, ha establecido que en el caso del programa de Medicina Humana, el título de segunda especialidad profesional obtenido a través del Residentado Médico, equivale a grado académico de maestro.

  • Las condiciones del régimen de estudios. La LU establecer que este es preferentemente semestral, con un máximo de dos semestres académicos. En el marco de la autonomía universitaria, se podría establecer que las universidades organicen cursos de verano, vacacionales o de nivelación académica (artículo 39).

Educación Superior Técnica

La educación superior técnica constituye un eje fundamental para mejorar la competitividad del país. Está orientada a brindar los conocimientos y habilidades para desempeñarse en una especialidad a nivel profesional, desarrollar empresas, entre otros. Durante los últimos dos años he han logrado avances significativos para integrar la educación técnica y la universitaria, mejorar las condiciones básicas de calidad de los institutos y escuelas, fortalecer la carrera docente, entre otros.

En noviembre de 2016 se promulgó la Ley N° 30512, Ley de Institutos y Escuelas de Educación Superior y de la Carrera Pública de sus Docentes, en la que se establecen las bases para la reestructuración y mejora de la calidad de la educación superior.  En julio de 2017 se crea el Modelo de Servicio Educativo Tecnológico de Excelencia (RM N°409-2017-MINEDU) con el fin de contar progresivamente con un servicio educativo superior tecnológico público por región. El Reglamento de la Ley se aprueba en agosto de 2017.

Los funcionarios del Minedu, con el apoyo de representantes de instituciones privadas y técnicos independientes, continúan trabajando en los supuestos técnicos para la verificación de las CBC, el procedimiento, el cronograma, los indicadores y formatos para el recojo de la información de 821 institutos tecnológicos.

En el caso de la educación pedagógica, la Dirección General a cargo de la formación inicial de los docentes, está diseñando las bases para una gestión de calidad de las instituciones educativas que forman a los futuros maestros. En el 2016 se inició el proceso de revalidación de las autorizaciones de funcionamiento de institutos y escuelas pedagógicas. Este proceso buscó evaluar documentos que certifiquen algunos aspectos de calidad de institutos pedagógicos públicos. Actualmente se están elaborando los indicadores de la matriz de CBC en el marco del proceso de adecuación de institutos a escuelas pedagógicas: al 2021 se espera que la oferta educativa haya sido optimizada, permaneciendo los mejores institutos ya convertidos en escuelas pedagógicas, de acuerdo con los estándares que serán consensuados a nivel nacional.

Se espera que la actual administración del Ministerio apruebe pronto los documentos que permitan iniciar las capacitaciones e implementar el procedimiento de Licenciamiento de las instituciones educativas de manera que se cumpla con el plazo que da la Ley: 31 de julio de 2021.

El Estado se comprometió, y lo ha demostrado con hechos, con asegurar la calidad educativa de la educación superior. Las universidades, escuelas e institutos de educación superior deben continuar mejorando su calidad y pertinencia, de manera que el país cuente con profesionales formados con las competencias necesarias para lograr una adecuada inserción laboral.  Este compromiso trasciende las administraciones y confiamos que no se baje la guardia.

 

[1] Cuarta Disposición Complementaria Transitoria de la LU: Universidad Nacional Mayor de San Marcos; Universidad Nacional de San Cristóbal de Huamanga; Universidad Nacional San Antonio Abad del Cusco; Universidad Nacional de Trujillo; Universidad Nacional San Agustín de Arequipa; Universidad Nacional del Altiplano de Puno; Universidad Nacional de Ingeniería; Universidad Nacional Agraria La Molina; Universidad Nacional del Centro del Perú; Universidad Nacional de Piura; Universidad Nacional de la Amazonía Peruana; Universidad Nacional de de Educación Enrique Guzmán y Valle.

La Educación Universitaria ¿avanza?

A juzgar por las cifras publicadas en la página web de la Sunedu, la situación de la educación universitaria peruana es crítica. Desde enero de 2016, 14 universidades han podido justificar que cumplen con las Condiciones Básicas de Calidad (CBC) para ofrecer el servicio educativo, de las cuales solo 2 son públicas (la UNALM y la Universidad Nacional Autónoma de Huanta). Una universidad privada (U. de Ciencias y Humanidades) cuenta con un Plan de Adecuación aprobado, es decir, un plan de trabajo detallado que garantice el cumplimiento de las CBC.

Si tomamos en cuenta que existen 142 universidades y que han pasado casi dos años desde que se publicaron la matriz de CBC, el balance no es alentador. Esto es, o solo una universidad tiene la suficiente capacidad ejecutiva para remitir un plan de trabajo; o lo que es peor, todos los planes de trabajo remitidos a Sunedu no cumplen con las consideraciones para ser aprobados. Esto evidenciaría serios problemas de autoevaluación y de gestión de las casas de estudios.

Desde la publicación del Modelo de Licenciamiento en noviembre de 2015 a la fecha, se asume que todas las universidades vienen adecuándose para cumplir con las CBC que la Ley exige. Sin embargo, la falta de presupuesto, asistencia técnica y gestión moderna no ha permitido a las universidades públicas evidenciar el cumplimiento de dichas CBC. Es el caso de las universidades peruanas emblemáticas como la UN Mayor de San Marcos, UN San Antonio de Abad (Cusco), UN San Agustín (Arequipa) que, si bien figuran en los rankings internacionales por el número de publicaciones en revistas científicas, no logran el tan ansiado licenciamiento.

Si se dan una visita por las universidades públicas notarán que sus sistemas de información para la toma de decisiones son inexistentes. Por ejemplo, los presupuestos de las áreas académicas y administrativas se manejan solo en Excel, no cuentan con un programa para el seguimiento de los proyectos de investigación o de gestión docente. Por el lado de la gestión académica, existen escasos incentivos para la renovación de los cuadros docentes por los bajos sueldos que se les ofrece. Es más, si se evaluaran a las universidades públicas hoy con las consideraciones de la Sunedu ha publicado en junio de este año (Resolución de Superintendencia 0054-2017-SUNEDU), pocas serían las licenciadas.

Sería de suma utilidad que se publique un balance de las CBC de las universidades que a la fecha no cuentan con licencia. Por ejemplo: ¿cuáles son las CBC e indicadores que se incumplen con mayor dificultad?, ¿cuál es el porcentaje de docentes a tiempo completo?, ¿cuántos docentes que realizan investigación fueron declarados?, ¿a cuánto asciende el presupuesto en investigación de la universidad peruana?, entre otras consideraciones relevantes.

Carreras que funcionan sin autorización, universidades informales que operan en el territorio nacional, filiales no autorizadas, quizás no todas son malas noticias. Si con la información que se dispone a la fecha se realizara una evaluación integral de las CBC del sistema universitario, se podría elaborar un diagnóstico sobre la calidad de la oferta actual, evaluar y ejecutar políticas para el fortalecimiento del sistema. Así, al 2021 los resultados deberían ser más alentadores.

El Congreso de la República y la formulación de políticas públicas

Los Congresistas cumplen un rol fundamental en la gestión pública. Por una parte,  acercan el Estado a los ciudadanos, reduciendo los riesgos de conflictos sociales. Por otra parte, formulan, evalúan y aprueban en el pleno políticas públicas que posteriormente serán implementadas en beneficio de los ciudadano.

Si bien las propuestas legislativas de los congresistas peruanos presentan una razonabilidad política, carecen de una justificación técnica que permita evaluar su viabilidad y sostenibilidad económica-social antes de se aprobadas.

Por ejemplo, en lo que va del 2017, la Comisión de Educación, Juventud y Deporte ha presentado 82 Proyectos de Ley (PL), 2 de ellas publicados en El Peruano. De las 80 restantes, 12 solicitan la creación de 10 universidades públicas en las regiones de Arequipa, Cusco, Ayacucho, Cajamarca, Puno, Huánuco, Junín y Lima. Además, 1 PL propone la modificación de la ley de creación de la UN Alto Amazonas, con la particularidad que se prescribe la creación de 5 carreras, sin ningún análisis sobre la demanda y pertinencia de las mismas.

quinto post

Si se analiza la justificación de estos PL, se observa por un lado que carecen de un análisis de pertinencia. Por ejemplo, si Cusco ya cuenta con dos universidades públicas, la UN San Antonio de Abad y la UN Intercultural de Quillabamba, llama la atención se proponga una nueva, la UN del VRAEM en La Convención ( PL 1322). Más aún, la recientemente licenciada UN de Huanta tuvo como justificación para la creación, su cercanía al VRAEM y la oferta que brindaría a los jóvenes de esa zona.

En el caso de Arequipa, dos congresistas de distintas bancadas políticas, plantean  crear la UN Luís Duncker Lavalle (PL 1759), que ahora funciona como Conservatorio. En Puno, tres congresistas, dos de ellos de la misma bancada, presentan la UN Aymara (PL 1462), como nueva propuesta educativa. En Junio, la Comisión aprueba los tres PL para la creación de la misma universidad aun cuando, según el mismo texto, no cuenta con la opinión favorable del Minedu. Además de esta universidad, se plantea la creación de  UN Perdo Vilcapaza en la misma región, lo cual incrementaría significativamente la oferta educativa en la región, compuesta ya por dos universidades públicas (UN del Altiplano, y UN de Juliaca), dos privadas privadas (U. Andina N. Cáceres Velásquez, y U. Privada San Carlos de Puno) y filiales de otras casas de estudios.

Por otro lado, los PL no se sustentan en un análisis de eficiencia social. Los Análisis Costo Beneficio (ACB) forman parte de la justificación de cualquier PL. En en estricto, estos deberían evaluar el costo de oportunidad, las ventajas y las desventajas a los que incurre el Estado de aprobarse la norma, así como los beneficios futuros de la alternativa escogida. Al analizar cada PL que propone la creación de universidades, encontramos que todos incluyen la siguiente frase:

La presente iniciativa legislativa no irroga gasto al erario nacional, porque tiene carácter declarativo, que tiene por objeto hacer latente la importancia y necesidad imperiosa de crear una universidad pública…

Como se mencionó en el artículo En seis meses podría incrementarse de 53 a 67 el número de universidades públicas en el Perú ¿Con qué criterios se crean?, las universidades públicas requieren, según la Ley Universitaria, cumplir los siguientes requisitos básicos: (i) garantizar la conveniencia y pertinencia con las políticas nacionales y regionales de la educación universitaria; (ii) vincular la oferta y demanda propuesta a la demanda laboral; y, (iii) demostrar disponibilidad de recursos humanos y económicos para el inicio y sostenibilidad de las actividades proyectadas, que le sean exigibles de acuerdo con su naturaleza. Los PL presentados carecen del análisis del cumplimiento de los mencionados criterios, lo cual también muestra el desconocimiento de la normativa vigente.

Lo descrito anteriormente evidencia la necesidad de dotar al Congreso de herramientas para contar con mayor información e insumos para el análisis de políticas públicas. Existe una iniciativa parlamentaria para crear la Oficina de Estudios Económicos del Congreso de la República (OEC), PL109/2016-CR. Esta tendría la función principal de “brindar soporte a los congresistas y sus asesores en materias vinculadas al ámbito económico en general, y en particular en la elaboración del ACB de sus proyectos de ley en el seno de sus grupos parlamentarios.” La OEC sería independiente y estaría compuesta por un Comité Ejecutivo, un Director Ejecutivo y personal especializado.

Si bien esta iniciativa constituiría un gran avance dadas las condiciones actuales, se requiere una OEC que no solo apoye a los Congresistas, sus asesores, y las Comisiones en la formulación de los ACB, sino también que provea apoyo analítico y técnico en la formulación y análisis de políticas públicas en general, a través del análisis cuantitativo, económico, legal, regulatorio, etc.

Por ejemplo, el Congreso de Estados Unidos cuenta con el Servicio de Investigación del Congreso (CRS por sus siglas en inglés) que asesora en el proceso legislativo a través de la investigación legislativa y el análisis confiable y oportuno. Además, la CRS informa y asesora a los parlamentarios sobre aspectos de políticas públicas locales e internacionales, organiza seminarios y talleres, responde a pedidos especiales, entre otros. Así, la CRS investiga sobre la inestabilidad del Medio Este, la caída de las exportaciones agrícolas, cambios en los préstamos federales estudiantiles, entre otros.

Como sociedad, esperamos que las propuestas legislativas se justifiquen en el análisis de evidencias y de alternativas técnicamente plausibles. De ello depende que tanto las reformas educativas como la de otros sectores sociales se aprueben considerando no solo los intereses políticos y sociales de los partidos de turno, sino también el balance entre los costos y beneficios que devienen de toda inversión pública.

Docentes en las universidades públicas

La huelga de los maestros nos tiene preocupados a todos. Existe un consenso de que nuestros maestros deben percibir un salario acorde con la profesión que ejercen. La demanda es justa y por ende requiere no solo una salida técnica (¿se puede pagar?, ¿en cuánto tiempo?, ¿con qué criterio?), sino también una estrategia política que incluya el diálogo, así como la prevención de conflictos, y la generación de alianzas con actores sociales y líderes de opinión.

La educación superior no es ajena a las huelgas. El 26 de octubre del año pasado los docentes universitarios de las universidades públicas iniciaron una huelga a nivel nacional demandando principalmente la homologación de los sueldos con aquellos que perciben los magistrados del Poder Judicial, conforme se estableció en la Ley Universitaria (LU).

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De acuerdo a la interpretación de la Asociación de Universidades Públicas del Perú (ANUPP) y la Federación Nacional de Docentes Universitarios del Perú (FENDUP), los docentes auxiliares, asociados y principales deberían percibir las remuneraciones de un juez supremo, uno superior (segunda instancia) y uno especializado (primera instancia), a quienes se les paga 23000, 14500 y 12400 soles, respectivamente. A esa fecha, los sueldos de los docentes de universidades públicas para las mencionadas categorías eran de 6700, 3008 y 2008 soles, respectivamente.

Financieramente, atender la demanda era prácticamente imposible. Políticamente, se corría un alto riesgo de que los estudiantes pierdan el año académico, y más aún, se detengan los avances de la reforma universitaria. Si comparamos el sueldo de los docentes peruanos a nivel internacional, se observa que el docente peruano principal a dedicación exclusiva gana casi la mitad del docente mejicano y la cuarta parte de la remuneración promedio mundial. El escenario es preocupante (ver Gráfico 1 y recuadro 2).

El docente peruano principal a dedicación exclusiva gana casi la mitad del docente mejicano y la cuarta parte de la remuneración promedio mundial. El escenario es preocupante.

Gráfico 1

Otros dos de los temas de la demanda fue el eliminar la exigencia del límite de edad de 70 años para el ejercicio de la docencia, así como el grado mínimo de maestría para ser calificado como docente.  En el primer caso, se entiende que la LU busca romper con una inercia que impedía la movilidad inter-generacional que se daba más que nada en universidades públicas. Si graficáramos las edades de los docentes, encontraríamos una pirámide invertida: pocos jóvenes en la base, muchos adultos mayores arriba.

recuadro 2 post 4Si bien la idea es buena, castiga un activo que no da la juventud: la experiencia. Países como Argentina, Brasil y Chile no han establecido una edad máxima para ejercer la docencia universitaria. Los docentes universitarios de edad avanzada son un referente en el área del conocimiento en la que son expertos, constituyen una influencia positiva y modelo de profesional para las nuevas generaciones de estudiantes. En el Perú, se podría eliminar de la LU el artículo que hace referencia al límite de edad o crear una categoría distinta a la de Docente Extraordinario, como la de Docente Consulto, de manera que se incorpore a docentes con reconocida trayectoria académica y profesional.

Se podría eliminar de la LU el artículo que hace referencia al límite de edad o crear una categoría distinta a la de Docente Extraordinario, como la de Docente Consulto, de manera que se incorpore a docentes con reconocida trayectoria académica y profesional.

En cuanto a la calificación de los docentes, la LU dispone que cuenten, como mínimo, con estudios de maestría, para lo cual tienen un plazo para realizarla de 5 años, el cual vence de 14 de noviembre de 2020.  Antes de la Ley, los profesores podían contar solo con bachiller universitario, mientras que en países de la región el grado académico mínimo para el ejercicio de la docencia es el de maestría. Esta medida tiene repercusiones directas en la calidad de la enseñanza: profesores mejor calificados son un insumo para tener mejores graduados. Ahora bien, también origina que los profesores se vuelvan un recurso escaso. Los docentes con maestría reciben un mayor número de ofertas laborales atractivas en términos monetarios de universidades privadas, incrementando el número de potenciales docentes que desestiman trabajar para el Estado dadas las bajas remuneraciones.

Como se puede observar, el problema era complejo y requería una solución concertada. Así en los primeros indicios de la huelga, el equipo del Minedu inició una política de diálogo con los rectores y docentes universitarios, que tuvo como resultado que huelga culminase en diciembre del 2016, tras acordarse un aumento salarial que se hizo efectivo en el año siguiente. En coordinaciones con el Ministerio de Economía y Finanzas, se logró que la remuneración de los docentes auxiliares y asociados se incrementara en un 47%, mientras que la remuneración de los principales lo hizo en 32%.  Esto significó en cerca de 94 millones de soles adicionales en el presupuesto del sector y beneficiar a más de 15 mil docentes ordinarios. (http://busquedas.elperuano.com.pe/normaslegales/aprueban-monto-de-incremento-de-la-remuneracion-de-los-docen-decreto-supremo-n-103-2017-ef-1509244-4/).

El diálogo y una estrategia política clara del Minedu explica la corta duración de la huelga. Por un lado, el Ministerio era consciente que la homologación de las remuneraciones, si bien está en la LU, implicaría una larga lucha muy probablemente infructuosa con el MEF. Por otro lado, el sector requería una reforma integral: remuneraciones, capacitación, meritocracia, investigación, en otras palabras, la revaloración de la carrera docente. Si los maestros de la educación básica tienen su Ley de la Carrera Magisterial y los docentes de los institutos técnicos cuentan con una sección en la Ley de Institutos que regula aspectos de su carrera, ¿por qué los docentes universitarios no pueden contar con una Ley?

recuadro 3 post 4Así, el Minedu presentó y discutió con los rectores una estrategia integral resumida en una propuesta de Ley de Carrera Docente, en el que la remuneración era una parte importante. La ANUPP veían con buenos ojos que la propuesta del Minedu era una solución de mediano plazo y viable que se debía apoyar. La promesa del incremento inicial en la remuneración de los docentes universitarios fue la primera señal del compromiso político del Gobierno para con la universidad pública. La reforma universitaria iba en serio.

El diálogo con los gremios de docentes fue también parte de la estrategia. Fue muy importante que los técnicos y la Alta Dirección explicaran a los docentes hacia donde iba la política del Minedu en educación superior y la importancia revalorar la carrera del docente universitario con un enfoque gradual.

El tema de fondo sigue siendo la necesidad de desarrollar mecanismos que fomenten la actualización, capacitación, investigación y la meritocracia.

Adicionalmente, el Minedu continuó con la convocatoria de 500 becas de estudios de maestría para docentes de manera que adquieran el grado de maestro que la Ley exige. El tema del límite del ejercicio de la docencia quedó pendiente pues requería una revisión de la LU.

Gracias a un buen dimensionamiento del problema, una estrategia política y una propuesta técnica viable, la huelga fue superada. Sin embargo, el tema de fondo sigue siendo la necesidad de desarrollar mecanismos que fomenten la actualización, capacitación, investigación y la meritocracia. Aún quedan pendientes la formulación de la Ley de la Carrera Docente y el cambio del artículo del límite de edad para el ejercicio de la docencia. Sigamos adelante.

Foto: http://larepublica.pe/impresa/sociedad/815765-profesores-universitarios-inician-huelga-nacional-por-homologacion-de-sueldos

En seis meses podría incrementarse de 53 a 67 el número de universidades públicas en el Perú ¿Con qué criterios se crean?

De acuerdo con un reciente artículo periodístico (http://larepublica.pe/sociedad/1068787-en-diciembre-se-vence-prohibicion-para-abrir-nuevas-universidades), existen más de 14 iniciativas que han llegado al Ministerio de Educación (Minedu) para crear universidades públicas, ello sin considerar a aquellas escuelas que han sido transformadas en universidades (ver Ley N° 30597). Al respecto, ¿Sabemos cuáles son los criterios técnicos para evaluar estas iniciativas, el procedimiento a seguir o las autoridades que intervienen en la toma de decisiones?

Antes de la entrada en vigencia de la Ley Moratoria, 23 de diciembre de 2012, las demandas para la creación de universidades se canalizaban a través de los congresistas, originadas muchas veces por promesas electorales o exigencias pos conflictos sociales (ver 20 universidades públicas en 20 años, ¿necesitamos más?). Así, la población de A demandaba a sus autoridades una universidad; estos contactaban al Congresista X, quien a su vez formulaba y presentaba un proyecto de ley acogiendo el requerimiento social. Este proyecto definía el lugar, la infraestructura (sobre la filial de otra universidad que opera en la zona, un instituto técnico o un local donado por la comunidad), las carreras a ofrecer, y en algunos casos, el presupuesto para el inicio de actividades. A priori, sin ninguna consideración técnica más allá del criterio del legislador para elaborar la exposición de motivos, ningún otro estamento del Estado evaluó las necesidades educativas y productivas de la región, el potencial número de alumnos, las necesidades de insumos educativos (laboratorios, docentes, equipos), entre otros. La ley se aprobaba, promulgaba y publicaba, naciendo una universidad.

Luego se constituía una Comisión Organizadora, quien ejecutaba las acciones necesarias para implementar la universidad (preparación de documentos normativos y de gestión). Esta Comisión también realizaba los trámites ante el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) para contar con la asignación presupuestaria respectiva. Así, cada universidad pública nacía con aproximadamente 5 millones de soles anuales de recursos ordinarios bajo el brazo, sin contar con otros provenientes del canon que, por mandato constitucional, les correspondía recibir.

Con la entrada en vigencia de la Ley Universitaria, 10 de julio de 2014, se establecen algunas disposiciones para la creación de universidades públicas y privadas. El artículo 26 señala que las universidades (públicas) se crean por Ley, previa opinión favorable del MEF, debiendo contemplar los siguientes requisitos básicos: (i) garantizar la conveniencia y pertinencia con las políticas nacionales y regionales de la educación universitaria; (ii) vincular la oferta y demanda propuesta a la demanda laboral; y, (iii) demostrar disponibilidad de recursos humanos y económicos para el inicio y sostenibilidad de las actividades proyectadas, que le sean exigibles de acuerdo con su naturaleza. La Ley especifica que estos requisitos deben ser verificados en el proceso de licenciamiento.

El 25 de noviembre de 2015, con la publicación del Modelo de Licenciamiento y las consideraciones publicadas el 1 de junio de 2017 con Resolución de Superintendencia N° 054-2017-SUNEDU, la Sunedu establece las condiciones básicas de calidad que aplican a nuevas universidades sobre la base del artículo 26 previamente descrito.

Sin embargo, existe un vacío en la normativa que al no haber distinción entre creación y licenciamiento – o autorización de funcionamiento – de una universidad. Por ejemplo, en Colombia antes de obtener el registro calificado (el equivalente al licenciamiento), la universidad tiene la autorización para constituirse como persona jurídica, es decir, se le da la partida de nacimiento para que pueda constituirse, solicitar financiamiento y generar condiciones (equipos, infraestructura adecuada, especialistas en procesos, normativa, etc.) que le permita desarrollar el proyecto. Una vez que obtiene el proyecto validado por la autoridad competente, se solicita el registro calificado (o autorización de funcionamiento).

La definición de un procedimiento para la creación de la universidad, previa al licenciamiento institucional, permitiría tener una evaluación inicial de la viabilidad de un proyecto educativo. En el caso de la universidad pública, esta pre-aprobación permitiría analizar con criterios técnicos predefinidos y, entre varias alternativas, optar por la más viable, de la mano de su promotor, el Minedu. Así, el MEF también contaría con la garantía de la viabilidad técnica del proyecto, con lo que la apertura del pliego presupuestario y la asignación presupuestal no sería en automático. Al no tener condiciones para la creación establecidas, no se puede determinar con cuantos programas debería iniciar su funcionamiento, el número mínimo de carreras, o las condiciones de infraestructura, investigación y gestión, considerando que son universidades sin alumnos.

En nuestro ejemplo, si las autoridades de la provincia A demandan una universidad y se ponen en contacto con el Congresista X, este ¿tendrá que preparar una solicitud o un expediente? ¿a quién se lo presenta al MEF, el Minedu o la Sunedu?

En el caso de la universidad pública, este proceso de gestación debería ser liderado por el Minedu, validada por el MEF y aprobada por el Congreso de la República. Dado que la formulación de un proyecto educativo es una actividad compleja, el Minedu, en su rol rector y promotor de las universidades públicas, canalizaría al MEF las solicitudes de creación que sean presentadas por los Gobiernos Regionales (GR), a través de congresistas o bien directamente por ellos.

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Estas solicitudes deberán cumplir con una estructura y estándares definidos por la Sunedu, de modo tal que el Minedu, a través de su Dirección General de Educación Superior Universitaria (Digesu), pueda emitir una opinión técnica sobre la viabilidad del proyecto de universidad (Ver Figura 1).

El MEF evalúa el proyecto y, de ser el caso, emite la opinión favorable que sirva para sustentar económicamente el nuevo proyecto educativo.

Publicada la Ley de creación, el Minedu conforma la Comisión Organizadora quien ejecutará las acciones necesarias para preparar los documentos normativos y de gestión, así como el expediente de licenciamiento, lo que –a la postre– le permitirá conformar sus órganos de gobierno, convocar al primer examen de admisión e iniciar sus acciones como universidad.

Proceso de Creación de universidades públicas

Existe consenso en que para crear universidades, si bien responden a demandas legítimas de la población por una mayor presencia del Estado, se debe cumplir criterios que garanticen técnica y económicamente el proyecto. El análisis debe contemplar la evaluación de alternativas como la creación de una filial de una universidad existente, o la creación de un instituto técnico u otra institución educativa. Si para construir un camino o un establecimiento de salud, el Estado cuenta con criterios técnicos ya validados, ¿por qué no puede establecerse un camino similar para nuestras  universidades públicas?