64% de los estudiantes de las universidades públicas corren riesgo al cursar estudios en universidades no licenciadas

El Licenciamiento Institucional culmina en el 2019, ¿qué futuro le depara a los jóvenes peruanos cuyas casas de estudios aún no cumplen con las condiciones de calidad?

Tres años después de iniciado el Licenciamiento, 61% de las universidades públicas cuentan con Licencia Institucional, y ninguna ha visto su licencia denegada.[1] En el caso de las privadas, solo el 38% ha obtenido autorización de funcionamiento y 6 están en proceso de cierre.  ¿Es esta una señal de que en el Perú la educación pública universitaria es de mejor calidad? O, por el contrario, ¿se está siendo más rigurosos con las universidades privadas?

Del total de alumnos de 49 universidades públicas, solo el 36% estudia en universidades licenciadas. Es decir, después de tres años de haberse iniciado el proceso, 64% de los estudiantes están en riesgo de cursar estudios en universidades no licenciadas.[2] Este es un hecho que debe ser analizado con la seriedad que amerita tanto por las universidades como por el Ministerio de Educación, a fin de reducir las consecuencias de un cierre en el futuro no solo sus estudiantes, sino también de la empleabilidad de sus egresados.

El plazo contemplado para la evaluación de expedientes fue de 120 días hábiles, sin embargo, las universidades han excedido el tiempo previsto para cumplir con las condiciones de calidad. Por ejemplo, 6 universidades públicas que iniciaron el proceso en el 2016 aún no logran cumplir con las condiciones de calidad requeridas. El cronograma de presentación de expedientes se estructuró por antigüedad y por nivel de institucionalización.[3] Es decir, las universidades de los primeros grupos debieron cumplir con los estándares de calidad al contar con mayor antigüedad y prestigio.

Sin embargo, esta premisa no se cumple para algunas universidades públicas. Por ejemplo, la UN San Antonio de Abad del Cusco, con más de 360 años de antigüedad, considerada como emblemática por la Ley Universitaria, y que además ha recibido transferencias del Minedu para mejorar sus condiciones de calidad, aún no cuenta con Licencia. ¿Cómo se llegó a esta situación?

La Universidad inició su proceso de Licenciamiento el 26 febrero 2016. El 6 de noviembre de 2017 la Sunedu aprobó la segunda versión de su plan de trabajo para cumplir con los indicadores de calidad, conocido como el Plan de Adecuación (PDA).[4] Tres años después, la página web de la Sunedu muestra que aún se encuentra en la etapa de Verificación Presencial.

¿Cuál es la causa de esta paralización? Es conocido que la universidad ha atravesado por una serie de disputas internas que no posibilitó la agilización de cambios normativos y de organización, así como de adecuación de la infraestructura, una situación muy común en las universidades públicas.

De la misma manera, la UN De Educación Enrique Guzmán y Valle, La Cantuta presentó su expediente el 17 de octubre de 2016, dos años después, 17 de setiembre de 2018 Sunedu aprueba su  PDA.[5] De acuerdo a la página web de la Sunedu, esta universidad sigue implementando su plan de trabajo que le permitiría cumplir con los estándares de calidad.

En principio, el Modelo de Licenciamiento evalúa los mismos indicadores tanto a universidades públicas como privadas. Así, el Estado tiene la potestad de denegar la autorización de funcionamiento a un proyecto de universidad que no sea consistente con la oferta educativa de su área de influencia o no tenga el sustento de demanda pertinente. Esto permite reducir una expansión de la oferta de universidades públicas creadas, principalmente, por intereses políticos ya sea de congresistas, gobernadores regionales, alcaldes, etc.

De existir un sesgo en la evaluación, evitando el cierre de las universidades públicas, se estaría afectando el futuro de los estudiantes. Por ejemplo, una universidad que no logra organizarse internamente para modificar su normativa y demostrar que cumple con las CBC en el tiempo estipulado, independientemente del tipo de gestión, debería ver su licencia denegada. Otro caso es el de universidades públicas que al inicio del proceso de Licenciamiento contaban solo con ley de creación. ¿Tiene sentido contar con dos o tres universidades públicas ubicadas en la misma provincia y que cuenten con las mismas carreras? Si se quiere construir una gestión educativa eficiente, la respuesta es no.

Veamos el ejemplo de la UN Mayor de San Marcos. La universidad pública más importante del Perú cuenta con una plana de 2931 docentes, 47% de ellos con el grado de Bachiller.[6] ¿Podemos hablar de una carrera docente meritocrática cuando 750 fueron nombrados docentes ordinarios principales y asociados, contando solo con el grado de Bachiller? De la Resolución que otorga la licencia, no se observa recomendaciones para elevar el grado académico de sus docentes de manera que esté más acorde con los estándares internacionales, más aún cuando el plazo de adecuación de los docentes a la Ley Universitaria vence en noviembre de 2021.[7]

Por lo tanto, de realizar una evaluación objetiva y basada únicamente en resultados, debemos esperar universidades públicas cerradas este año. Hasta el momento, son 4353 estudiantes de las 6 universidades privadas que cesarán actividades los que serán trasladados. Esto equivale a solo el 0.3% del total del número de alumnos matriculados en universidades públicas y privadas. Si bien en términos relativos, el impacto del cese de actividades de las universidades aún no es significativo, se espera que al cierre del 2019 la proporción se incremente, más aún si está pendiente la evaluación de expedientes de universidades rezagadas.

Fuera de las estadísticas, estamos hablando del futuro de los estudiantes y los sueños de miles de familias. No cerrar una universidad pública que no cumpla con las condiciones requeridas va en contra del objetivo del Estado Peruano de promover una educación superior de calidad. Pensemos que fuera de las estadísticas, los estudiantes y sus proyectos de vida están en manos de funcionarios que pueden marcar una diferencia.


[1] 145 universidades e instituciones de estudios de posgrado se vienen evaluando en el marco del Licenciamiento Institucional desde inicios del 2016, de ellos 49 son públicas. Estadísticas del Sunedu  https://www.sunedu.gob.pe/sibe/ Fecha de acceso: 29 de marzo 2019.

[2] De acuerdo a cifras oficiales, la educación universitaria pública cubre el 27% de la demanda total educativa, medida en términos de alumnos matriculados al 2016. Fuente: Estadísticas del Sunedu: https://www.sunedu.gob.pe/sibe/. Fecha de acceso: 29 de marzo 2019.

[3] Autorización definitiva o provisional emitida por la CONAFU, antecedente de la Sunedu.

[4] https://busquedas.elperuano.pe/normaslegales/aprueban-plan-de-adecuacion-presentado-por-la-universidad-na-resolucion-no-058-2017-suneducd-1584360-1/

[5] https://intranet.sunedu.gob.pe/documentos/directorios/290/resolucion_consejo_directivo_120-2018-resuelve-aprobar-pda-unegv.pdf

[6] RCD Nº 036-2018-SUNEDU/CD, publicada el 4 de abril de 2018. Del total, 11 docentes fueron contratados en el 2017. El resto son docentes ordinarios. La UNMSM no cuenta con docentes extraordinarios acorde con la resolución.

[7] Los docentes que no cuenten con Maestría no podrán ser contratados como tales después de noviembre 2021.

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Hacia una gestión menos discrecional, ágil y efectiva: Licenciamiento de Programas de Medicina

El 16 de enero vence el plazo para dar aportes al Modelo de Licenciamiento y su Reglamento

Si bien en el post anterior se sugirió esperar la consolidación del Licenciamiento Institucional (LI) antes de implementar el Licenciamiento del Programa de Medicina (LPM), ahora el objetivo es dar algunas recomendaciones con el fin de aportar mejoras que permitan una implementación costo-efectiva, poco burocrática y lo menos discrecional posible.

Del análisis del Modelo y su Reglamento pre-publicados en la página web de la Sunedu, se desprenden los siguientes aspectos:

1. Equipo Evaluador que incluye dos médicos, ¿cuál será el perfil y/o modalidad de contratación?

El reglamento menciona que “el equipo estará conformado por 4 evaluadores, de los cuáles 2 como mínimo deben ser médicos” (Art. 7). Podría agregarse que, entre otras:

  • Los evaluadores sean egresados de universidades licenciadas.
  • Los evaluadores no tengan relación laboral con universidades en evaluación.
  • Los médicos integrantes del equipo tengan el grado de maestría o segunda especialidad – que es el mínimo exigible para los docentes-.

Los médicos evaluadores ¿serán contratados a tiempo completo, dejando la práctica de la Medicina a un lado, o serán contratados por producto? ¿integrarán la Comisión que visitará a las universidades? Dada la naturaleza y complejidad del mundo académico, es de suponer que las Escuelas de Medicina esperen ser evaluados por profesionales percibidos como pares a nivel académico y de formación.

En este sentido, al ser los indicadores más exigentes aun que los verificados en el LI,[1] es de esperar un perfil elevado y acreditado de especialistas que se comuniquen con la comunidad médica en el mismo lenguaje técnico. Es por ello que se recomienda a la Sunedu que estos evaluadores integren la Comisión.

2. .Plazo de 90 días hábiles, ¿es suficiente?

A diferencia del LI cuyo plazo de 120 días hábiles por universidad, el Reglamento presentado establece 90 días hábiles (Art. 9) para este procedimiento. A simple vista, es razonable deducir que la revisión del expediente de un programa tome menos tiempo que el de una universidad. Sin embargo, resulta a estas alturas apresurado definir un plazo sin presentar mayor análisis cuando ya se cuenta con información suficiente sobre los retrasos del licenciamiento institucional, cuyos 120 días hábiles resultaron insuficientes.

Por ejemplo, la Universidad Nacional San Antonio de Abad (Cusco) presentó su expediente en enero del 2016 y aún está en Plazo de Adecuación. Obviamente, el plazo que le toma a una universidad licenciarse depende de su complejidad considerando el número de programas, locales, filiales, etc. La justificación del plazo no ha sido considerada, lo cual abre la posibilidad de evaluar la decisión, plantear tiempos razonables y operativamente reales para el funcionamiento del Estado

3. Silencio Administrativo Negativo

Otra diferencia considerable respecto al LI es la aplicación del silencio administrativo negativo (Art. 9.2), es decir, pasados los 90 días hábiles las universidades pueden asumir que su solicitud fue denegada e iniciar un recurso de reconsideración.[2]

Si bien las consecuencias de la administración del silencio administrativo deberían analizarse más desde el punto de vista legal, llama la atención que los recursos de reconsideración sean resueltos por el Consejo Directivo (CD), o sea en casa (Art. 21).

Dada la experiencia previa del LI habrá una curva de aprendizaje institucional, lo que lleva a mayores plazos de evaluación y errores previsibles en la aplicación. La responsabilidad de la evaluación recae en los especialistas o equipo de evaluación (Art.7), por lo que la responsabilidad del silencio administrativo recaerá en dicho equipo, poniendo al ente técnico en una posición vulnerable frente a las demandas de las universidades.

4. Dos Etapas: Verificación Integral y Emisión de la Resolución

En el nuevo procedimiento, las visitas pueden efectuarse a lo largo del procedimiento o en paralelo (Art 14).[3] Al funcionar dos etapas ya conocidas en el LI, Revisión Documentaria y Verificación Presencial permitirá a la Sunedu, en menor plazo, iniciar la visita en universidades que “aparentemente” no cumplen con las condiciones establecidas. Con ello esperaríamos ver más programas de Medicina en plazo de adecuación con mayor prontitud que lo reportado en el LI.

Habría que analizar si la reagrupación de etapas, ya conocidas por las universidades, es favorable para la implementación del nuevo procedimiento.

Es trabajo de las universidades, gremios y especialistas en el tema en contribuir con iniciativas que permitan mejorar al diseño del Modelo y su Reglamento. Esperamos hagan públicas sus recomendaciones en favor del sistema, y principalmente, de los estudiante.


[1] De acuerdo al Modelo pre-publicado por la Sunedu (pp. 30), algunos de los indicadores requieren no solo una verificación de cumplimiento, con consideraciones de evaluación claros y objetivos, sino también una evaluación en la cual el juicio de valor de quien evalúa influiría en el resultado. Por ejemplo: “… las facultades o escuelas de medicina tengan una estructura con suficiente autonomía y organización para garantizar que las autoridades pueda ser responsabilizadas y puedan tener suficiente control…”, o, “concordancia entre la estructura curricular y su perfil de egreso, y las habilidades y conocimientos que allí se detallan”

[2] Ello no implica una denegación de facto, pues el Consejo Directivo de la Sunedu podría otorgar la Licencia pasado el plazo señalado.

[3] Asimismo, el Reglamento no menciona plazos por etapas, a diferencia del LI en el que las tres etapas: Revisión Documentaria, Verificación Presencial y Emisión de la Resolución, contaban con 60, 30 y 30 días hábiles, respectivamente.

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Una mirada hacia atrás vale más que una hacia adelante: sobre el contexto del Licenciamiento de Medicina

El proceso para seis universidades peruanas se iniciará en Mayo 2019

Con 59 universidades y 2 institutos de posgrados licenciados, así como 4 denegatorias,[1] la Sunedu lanza a consulta su primer licenciamiento de programas, iniciando con el de Medicina.

Si bien el Modelo, publicado en diciembre de 2018, indica algunos de los motivos –innegables – por los cuáles es necesario certificar condiciones básicas para esta carrera (como los bajos promedios en el Examen Nacional de Medicina (ENAM), el crecimiento exponencial de los programas de medicina desde el 2006 – coincidentemente con publicación de la Ley que da vida al Sineace, Sistema Nacional de Acreditación y Evaluación[2], entre otros), no queda claro el por qué su priorización por sobre otras carreras también trascendentes para la sociedad, como son educación o ingeniería civil, por nombrar algunas.

Ahora bien, sería interesante conocer cuál será la estrategia general de Sunedu para implementar el Licenciamiento de programas, ¿se continuará licenciando el resto de programas de acreditación obligatoria, como son enfermería, obstetricia, educación y derecho para empezar? ¿cuál es el criterio general para la priorización: aquellas carreras que cuenten con mayor número de programas, matrícula, bajo nivel de titulados/egresados? ¿existe un ranking al respecto?

Por ejemplo, a pesar que el número de programas de educación es significativamente mayor, se priorizó Medicina como la primera carrera que requerirá licenciamiento, por lo que quizás hubo otras consideraciones que sería bueno la Sunedu ponga sobre la mesa.

Las lecciones aprendidas de los procesos de acreditación en el Perú han sido obviadas en el Modelo. Tanto desde el punto de vista técnico – es decir, si las dimensiones e indicadores de la acreditación por programas del modelo de acreditación anterior fueron o no adecuadas para evaluar Medicina – como operativo – si la evaluación terciarizada es la más adecuada frente al de la gestión de Sunedu que incluye staff contratado por contratos CAS o por Ordenes de Servicios.

Otra pregunta que surge en el documento es ¿cuál es el balance respecto de los procesos de autoevaluación de los programas de medicina que no lograron acreditarse? ¿cuáles son las mayores dificultades que enfrentaron las facultades o áreas académicas para acreditar Medicina? ¿Porqué por ejemplo la UN Mayor de San Marcos no ha acreditado a la fecha su programa de Medicina? Si bien Sunedu hace una interesante descripción de los procesos de acreditación a nivel internacional, desconoce los aciertos y desaciertos de la acreditación de Medicina efectuada por el Sineace a nivel nacional, una práctica saludable pues permite internalizar en el modelo potenciales dificultades.

A la fecha, 197 programas universitarios cuentan con la acreditación vigente del Sineace. Si bien el ratio es bajo (0.07%), considerando que los programas ofertados en el Perú suman 2920[3], este no es preocupante dado que la acreditación es voluntaria. Sin embargo, al considerar los que requieren acreditación obligatoria (salud, educación y derecho) notamos que solo 58 de 665[4] (8.72%) cuentan con acreditaciones vigentes (6 en medicina, 12 en derecho y enfermería, 40 en educación). Si bien Sineace enfrentó dificultades iniciales en su estructura que no permitieron mayores avances, sí llama la atención el bajo número de programas de Medicina que lograron su acreditación (6 de 76), y que era de esperarse, sea presentado en el Modelo.

Llama más aún la atención la escasa mirada sistémica del sector. De acuerdo a la Política de Aseguramiento de la Calidad, el Licenciamiento es el peldaño inicial (básico) que permite construir los cimientos hacia la calidad (Acreditación). De acuerdo al Modelo publicado, Sunedu no reconoce la acreditación ya otorgada por el Sineace a 4 de las 6 universidades incluidas en su plan de implementación progresiva (UP Cayetano Heredia, UP Antenor Orrego, UP Ciencias Aplicadas, U Ricardo Palma). Es decir, si el programa ya obtuvo una acreditación, ¿Por qué someter a la universidad al procedimiento? o ¿Es que se está desconociendo la acreditación que el Sineace otorgó a nombre de la nación?

Por otro lado, existen 16 programas de Medicina en pleno proceso de autoevaluación[5] esfuerzo que no será reconocido puesto que el Licenciamiento será requerido como condición necesaria para la Acreditación. Esperamos que el Ministerio de Educación, como ente rector del sector educación, presente un esquema que oriente a las universidades en los siguientes pasos con el fin de acompañar la reforma ordenadamente y con el tiempo suficiente para adecuarse a las condiciones. Con la experiencia del primer Licenciamiento, iniciar en mayo con el Licenciamiento de Medicina, parece apresurado.

 

[1] Fuente: www.sunedu.gob.pe

[2] Creada en el 2006 entró en proceso de reorganización en julio del 2014 con la promulgación de la Ley Universitaria (la Décimo Segunda Disposición Complementaria Transitoria, ordena su reorganización). Cuatro años después, se aprueba en la Comisión de Educación el dictamen de la Ley de reorganización del Sineace (04.06.2018), quedando pendiente a la fecha su presentación en el pleno.

[3] Fuente: www.ponteencarrera.pe

[4] Considera enfermería, medicina, educación y derecho ofrecidos en filiales y sedes, por lo que pueden presentarse carreras repetidas.

[5] UP Tacna (Tacna), UNMSM (Lima), UCesar Vallejo (La Libertad y Piura), UN San Agustín, UN San Luis Gonzaga (Ica), UN del Centro del Perú (Junín), Científica (Lima), U San Pedro (Ancash), UN Trujillo (La Libertad), UN Cajamarca (Cajamarca), UN del Altiplano (Puno), UN José Faustino Sánchez Carrión (Lima), UN San Antonio de Abad (Cusco) y UN de San Martín (San Martín).

Objetivamente, ¿por qué darle el SI a una nueva Ley de Moratoria para la creación de universidades?

Ninguna autoridad del sector educación ha sabido explicar por qué no es conveniente crear más universidades públicas. Se desconoce el número, tipo (de investigación o profesionalizantes), la ubicación en el territorio nacional, además de otros aspectos como el perfil de los egresados que requiere el mercado laboral, de las tasas de deserción, repitencia, etc.

Tampoco contamos con un ranking oficial de universidades nacionales o con un censo universitario (el último se realizó en el 2011) que ayude a tomar decisiones sobre la base de información tangible y no de suposiciones o prejuicios, que priman en el debate actual.

Un caso que permite comprender, y hasta cierto punto anticipar los resultados de un posible incremento de universidades públicas, es el desempeño de las universidades públicas con ley de creación (ULC) en implementación. Al 2018 existen 9 ULC, es decir universidades sin autorización de funcionamiento otorgada por Conafu y que, por lo tanto, no cuentan con autonomía universitaria. Estas universidades son gestionadas bajo la supervisión del Viceministerio de Gestión Pedagógica y la Dirección General Superior Universitaria (DIGESU) del Minedu, quienes convocan y eligen a los responsables de implementar las universidades.

En el 2017, de los S/. 4,687 millones que recibieron las 48 universidades, S/. 128 millones (2.7%) se presupuestaron para implementar las 7 que aún cuentan con ley de creación, de acuerdo al cuadro adjunto. [1] El presupuesto se vio incrementado en el segundo semestre del año debido a la inclusión de la UN Autónoma de Tayacaja Daniel Hernandez Morillo (Huancavelica) y la UN Ciro Alegría (La Libertad), que recibieron S/. 2.6 y S/. 63.1 millones, respectivamente.

1ero2018

Las ULC muestran bajos niveles de ejecución presupuestaria por toda fuente. En promedio ejecutaron solo el 26.3% de su presupuesto, muy por debajo del promedio nacional (81.7%), y se explica principalmente por la baja ejecución de la UN Ciro Alegría – La Libertad – (1%) y la UN Intercultural de Quillabamba – Cusco – (34%). Casualmente ambas financian sus presupuestos a través del Canon (99% y 90% respectivamente). La primera estableció en julio del 2017 su primera Comisión Organizadora (CO) por lo que su incorporación al presupuesto es reciente.

Solo una ULC fue licenciada por la Sunedu en el 2017.  A la entrada en vigencia del Modelo de Licenciamiento en noviembre de 2015, la única universidad que ha logrado el Licenciamiento fueron la UN Autónoma de Huanta (Ayacucho). Esta universidad, que cuenta con 30 alumnos y está ubicada a una hora de la UN San Cristóbal de Huamanga (Ayacucho), mostró un bajo nivel de ejecución presupuestal en el 2017 (43.7%), lo que evidencia una lenta ejecución del Proyecto Institucional Universitario aprobado por el Minedu.

Por otro lado, la UN Intercultural De La Selva Central Juan Santos Atahualpa (Junín), que cuenta con tres filiales (Satipo, La Merced y Pichanaki) y es financiada en un 44% con los recursos del canon, mostró una ejecución presupuestal del 64%. Es la única ULC que ha pasado a la etapa de verificación presencial del procedimiento de Licenciamiento lo que indicaría que tiene altas probabilidades de ser la tercera universidad licenciada de este grupo. Del resto, 3 universidades están en la fase de revisión documentaria (Ciro Algría, Tarma y Tayacaja), 2 han recibido observaciones a su expediente (UN Quillabamba y UN Fabiola Salazar).[2]

El proceso de constitución de las ULC toma más tiempo que el esperado de acuerdo al marco normativo previo de la Conafu (5 años).  Las CO que implementan las ULC son afligidas por las mismas debilidades del sector público a nivel central y regional: inadecuada burocracia, falta de incentivos y meritocracia, instrumentos de gestión, recursos humanos, entre otros.

Estas 7 universidades fueron creadas entre el 2010 y el 2011 y la falta de cuadros gerenciales y académicos hace que sus proyectos educativos no tomen la forma que se requiere para alcanzar el Licenciamiento. Asimismo, llevan 6 años promedio en implementación y no logran desarrollar un proyecto educativo acorde con la normativa vigente. Recién con la creación de la DIGESU en el 2015, el sector brindó limitada asistencia técnica a las CO con el fin de agilizar sus procesos, actividad que la gestión del Ministro Vexler debería continuar y fortalecer.

Cercanía territorial con otras universidades públicas. En un artículo anterior se expuso sobre el poco criterio que tiene el Congreso para aprobar la creación de universidades públicas, muchas de ellas a escasa distancia de otras universidades, o sobre la  base de filiales de otras universidades públicas.  

Por ejemplo, la ley de creación de U.N. Intercultural de Quillabamba (UNIQ) determina que su sede se establece sobre la filial de la U.N. San Antonio de Abad del Cusco (UNSAAC), transfiriéndose incluso el personal docente, administrativo y la infraestructura. La pregunta que se planteaba en el citado artículo fue ¿era necesario crear una nueva universidad, en lugar de mantener una filial de la UNSAAC fortalecida? Desde el punto de vista técnico posiblemente la respuesta es no.

Este es el caso de la UN Autónoma de Huanta, que estando a una hora de la Universidad Nacional San Cristóbal de Huamanga, fue licenciada por la Sunedu en parte por la presión política que se ejerció ante los organismos responsables del tema. Por otro lado, en enero del 2018, se presentó un proyecto de ley para la creación de la Universidad Nacional Tecnológica de Chincha, sin un análisis de costo beneficio o estudio de oferta que la Ley Universitaria exige.

En este contexto, llama la atención que el Minedu no haya sentado posición técnica sobre la problemática de la creación de universidades públicas. Analizando la baja ejecución presupuestal y la débil gestión de este grupo de universidades podemos concluir que el Estado ha demostrado no ser un buen promotor de la educación universitaria. De no aprobarse una nueva ley de moratoria confirmaría que los intereses políticos siguen primando para crear universidades públicas aun cuando el presupuesto y la capacidad de gestión son limitados. Seguir leyendo “Objetivamente, ¿por qué darle el SI a una nueva Ley de Moratoria para la creación de universidades?”

¿CESE AUTOMÁTICO DE LOS DOCENTES MAYORES DE 70 AÑOS?

“La edad máxima para el ejercicio de la docencia en la universidad pública es setenta años. Pasada esa edad solo podrán ejercer la docencia bajo la condición de docentes extraordinarios y no podrán ocupar cargo administrativo”, conforme al artículo 84 de la Ley Universitaria (LU).

El 28 de setiembre de 2017, la Sunedu publicó una resolución aprobando los criterios para supervisar lo indicado en esta disposición,[1] con el objetivo de “generar predictibilidad” en los administrados y “hacer explícitas las consideraciones mínimas de razonabilidad” que tendrán en cuenta al momento de la supervisión de las universidades públicas.

Evaluación y cese automático

La Sunedu sostiene que “el cese de los docentes ordinarios por límite de edad no es automático”, es decir, esta decisión está sujeta a una evaluación previa del docente. También refiere que la evaluación tiene por objeto determinar: i) si corresponde que el docente pase a la categoría de “docente extraordinario” o ii) su cese cuando estos alcancen el límite de edad de los 70 años.

Al respecto, cabe señalar que el cese automático a los 70 años de edad podría ser considerado discriminatorio e inconstitucional. Siendo ello así, el propósito de la evaluación no podría ser otro que determinar si se cumple o no con las competencias, capacidades y cualidades que exige el perfil de todo docente universitario.[2] Si el resultado es positivo, el docente –si así lo desea– está habilitado para continuar en el ejercicio de la docencia; en cambio, si el resultado de la evaluación es negativo, lo que corresponde es su cese.

Esto tiene correspondencia con el objetivo asignado a la evaluación de los docentes en general, en la que se verificará los siguientes atributos de la carrera docente: i) mérito académico; ii) producción científica; iii) producción lectiva; y iv) producción en investigación.[3]

No obstante, en la propia resolución se esbozan elementos que son contrarios a este planteamiento inicial, al indicarse que la evaluación “constituye una condición previa para el cese de los docentes siempre y cuando no se haya completado el porcentaje máximo de docentes extraordinarios que una universidad pública puede designar”, siendo de 10% conforme a Ley (art 80.2 LU). Es decir, si está cubierto este porcentaje, corresponde el cese inmediato del docente, es más, en este supuesto se “puede” prescindir de la evaluación procediendo el cese automático (en realidad termina siendo un “debe”, pues no existe opción para que continúe en la actividad docente).

En ese sentido, lo descrito en el párrafo precedente no tiene correspondencia con la regla general de que el cese de un docente por límite de edad no debe ser automático; tampoco con el propósito de establecer una evaluación en este supuesto (ceses por límite de edad); menos con el carácter meritocrático de la misma tras haberse especificado criterios sobre la carrera docente a ser verificados en la evaluación; y con la posibilidad que otorga la LU de seguir ejerciendo la docencia en una categoría docente distinta (como docente extraordinario). Asimismo, y con mayor razón, sería contrario a la necesidad de que el cese por límite de edad no deba sustentarse solo en la edad de la persona, pues retirar a un docente presumiendo su incapacidad o ineptitud al alcanzar una edad determinada, es discriminatorio e inconstitucional.

Lo indicado da cuenta que un criterio formal (cuando se complete el máximo de docentes extraordinarios) pueda estar por encima de criterios materiales vinculados con la competencia y la capacidad para el ejercicio de la docencia, la meritocracia, el derecho a la igualdad y no discriminación, el derecho al trabajo, el libre desarrollo de la personalidad, entre otros.

Predictibilidad sin razonabilidad

La resolución de la Sunedu posiblemente genere “predictibilidad” porque se sabe lo que viene próximamente en cuanto al cumplimiento de rol como entidad supervisora,[4] pero existe duda en cuanto a las “condiciones mínimas de razonabilidad” pues no se han analizado todos los elementos relevantes que la situación amerita. Estos criterios tampoco reflejan la importancia y el énfasis que le pone actualmente la Sunedu –en el marco del procedimiento de licenciamiento– a la carrera docente en las universidades, o con la revalorización de la actividad docente en la universidad pública.[5]

A fin de garantizar adecuadamente los derechos o intereses en juego, el docente que cumpla o que esté próximo a cumplir los 70 años de edad debería pasar por una evaluación (bajo ningún supuesto un cese automático) sobre la base de criterios objetivos sustentados en las competencias y en la trayectoria como docente (perfil docente), a partir del cual se pueda sustentar su permanencia o el cese correspondiente, según corresponda.

Se requiere una modificación del artículo 84 de la LU, pues lamentablemente el texto de la disposición ha conllevado a interpretaciones literales o restrictivas que no se condicen con los derechos de los docentes universitarios o con la necesidad de viabilizar el derecho de acceso a la función pública de nuevos cuadros, o el favorecimiento de la movilidad y el ascenso de los profesores ordinarios (tal como lo sostuvo el Tribunal Constitucional en el 2015).[6]

[1] Aprobados con Resolución del Consejo Directivo N° 034-2017-SUNEDU/CD, del 25 de setiembre de 2017.

[2] Ver. Los deberes del docente previstos en el artículo 87 de la LU.

[3] Aquí la Sunedu sigue lo sostenido por el Tribunal Constitucional: ver STC Expediente N° 0014-2014-PI/TC y otros, Fundamento N° 256.

[4] Pese a que la Sunedu a sujetado la aplicación de estos criterios a que las universidades cuenten con disponibilidad presupuestaria: ver Resolución del Consejo Directivo N° 036-2017-SUNEDU/CD, publicada el 4 de octubre de 2017.

[5] Ver resoluciones que otorgan la licencia de funcionamiento institucional a universidades.

[6] Ibídem; Fundamento 253.

Sunedu: ¿transgresión a la autonomía universitaria?

Desde que se anunció que el Sr. Idel Vexler asumía el Minedu, se ha vuelto a cuestionar que la Sunedu amenaza la autonomía universitaria. Ante ello, congresistas y gremios de universidades han desempolvado fórmulas para recomponer su Consejo Directivo e incluir en él representantes de determinados sectores o docentes principales de las universidades. Ante ello, surge la pregunta, ¿es la Sunedu una institución diseñada para transgredir la autonomía universitaria?

La autonomía universitaria se define generalmente como la libertad para ejercer las funciones de una universidad, es decir, la investigación, la docencia, la difusión de conocimiento, entre otros, que la diferencian de otras instituciones educativas de educación superior. La Constitución Política aseñala que la universidad es autónoma en su régimen académico, normativo, de gobierno, administrativo y económico, y que se rige por sus propios estatutos en el marco de las leyes. Entonces, si el supuesto es que la Sunedu transgrede la autonomía de las universidades, habría que mostrar las evidencias de que sus gestiones recortan las funciones mencionadas.

De una revisión general de la Ley Universitaria no se observa evidencias que puedan poner en riesgo la autonomía. Así también lo determinó el Tribunal Constitucional en el 2015.  Entonces, ¿por qué los congresistas y autoridades universitarias afirman que se está mellando la autonomía de las universidades?

Se podría decir que la Sunedu transgrede la autonomía universitaria si es que, por ejemplo, le solicitara a una universidad emitir resoluciones rectorales o jefaturales, en lugar de celebrar cualquier acto administrativo para designar sus autoridades. Otro ejemplo sería si la Sunedu le exigiera a la universidad privada contar con determinados criterios para la promover la carrera de sus docentes.

En cambio, supervisar a los programas de estudios o filiales que no cuentan con las debidas autorizaciones de funcionamiento, y su consecuente fiscalización y sanción no constituye una pérdida de la autonomía universitaria. En estos casos, la Sunedu ejerce su deber de verificar el cumplimiento de la normativa vigente, y en caso de incumplirse, las universidades incurren en delitos que deben ser sancionados. Entonces, ¿de qué transgresión a la autonomía universitaria se está hablando?

Es importante que las autoridades universitarias nos precisen si la Sunedu transgrede su autonomía. La Sunedu fue concebida como un órgano técnico e independiente, que reglamente las condiciones de calidad, los criterios de evaluación, así como la supervisión y fiscalización del servicio educativo. Sus decisiones, se asumen, son independientes de las gestiones de turno o de los grupos económicos o políticos que podrían regentar algunas universidades. La Sunedu no le dice a la universidad qué cursos enseñar, ni cómo debe ser su organización interna. A partir de la lectura a las resoluciones del Consejo Directivo, se podría afirmar que la Sunedu busca que la universidad sea consecuente con su propia normativa y con la Ley vigente, tan simple como eso.

Si por ejemplo la Sunedu determinara que una universidad no cumple con las condiciones de calidad, lo haría sobre la base de criterios técnicos, mesurables y objetivos, no bajo prejuicios ni atendiendo a grupos de interés. Sunedu orienta a los futuros estudiantes y padres de familia sobre las condiciones básicas que cumplen las universidades, sus filiales o sedes universitarias, y advierte sobre probables incumplimientos. Supervisa las condiciones de calidad en todo el país, independientemente si las universidades son públicas o privadas, societarias o asociativas. Los juicios de valor de un supervisor no cuentan, solo los estándares exigidos por la entidad y conocidos por todos los actores del sistema.

Por lo tanto, el marco normativo de la Sunedu no da pie a presumir que la institución atente contra la autonomía de las universidades. Tampoco existe evidencia fáctica de que la Sunedu lo haga. Sin embargo, es posible que, en la aplicación de dicha normativa, y más por estilo de gerencia que por mandato, la Sunedu aplique sus normas de modo diferenciado a, por ejemplo, universidades públicas de privadas, societarias de asociativas, no actúe con celeridad, no cumpla con los plazos estipulados a sus propios procedimientos, entre otros principios establecidos en la Ley del Procedimiento Administrativo General.

Si encontráramos un desbalance entre lo que debe ser (el mandato de la Ley y el diseño institucional) y lo que es (cómo se gestiona), entonces nos enfrentaríamos a un sistema regulatorio que tiene fallas urgentes de ser corregidas. De ser esto es cierto, habría que analizar si es un tema de orientación de la gestión más que de concepción de la institución. Es decir, cuáles son los supuestos y objetivos bajo los cuáles la institución opera. No olvidemos que las instituciones están compuestas de personas y son ellas quienes orientan la política institucional.

Hacerlo permitiría repensar en una fórmula para blindar a una institución que ejerza las funciones para las que fue creada, con la menor interferencia posible. Es innegable que se requiere una Sunedu para tener estándares en educación superior similares, al menos, a los de nuestros países vecinos.

Destacado

La agenda pendiente en educación superior

Desde el 2006, con la creación del Sistema Nacional de Evaluación y Acreditación y Certificación de la Calidad Educativa (Sineace), el Perú asumió su firme compromiso de mejorar la calidad de la educación superior. En adelante, el mejoramiento del sistema se ha venido consolidando a través de la promulgación de normas y procedimientos que buscan contar con una oferta educativa óptima, acorde con la política de desarrollo productivo del país, producir y difundir conocimiento, contribuir al avance científico, afirmar y transmitir identidade diversas, promover el desarrollo humano, entre otros.

La agenda que debe atender la nueva administración en educación superior es si bien compleja, también desafiante y prometedora.

Educación Superior Universitaria

El 10 de julio de 2014 entra en vigencia la Ley N° 30220, Ley Universitaria (LU), que establece el diseño de la Política de Aseguramiento de la Calidad Universitaria, la creación de la Sunedu, entre otros. Como hito principal, se establece la verificación y supervisión de las condiciones básicas de calidad (CBC) a través del Licenciamiento, que como veremos más adelante, también se replicará para los institutos públicos.

Por un lado, el Minedu mantiene algunos temas pendientes. Por ejemplo, no formuló la hoja de ruta, es decir definir actividades, plazos e indicadores, que permitan fortalecer los cimientos del sistema de aseguramiento de la calidad de la educación universitaria: Acreditación (mejora contínua de la calidad), Licenciamiento (CBC), Fomento (financiamiento para la investigación y becas) y Sistemas de Información (bases de datos para el diseño de políticas públicas y la toma de decisione en educación superior).

Quedó también pendiente el diseño de un plan de trabajo, y su financiamiento, para el mejoramiento de las CBC de las 12 universidades públicas emblemáticas, es decir las universidades públicas que según la LU fueron seleccionadas en atención a su antigüedad y situación geográfica, y que son consideradas como referente para la continuidad del programa de fortalecimiento  de la calidad. Ello hubiera de alguna manera permitido que universidades como la Mayor de San Marcos obtenga su licenciamiento.[1]  Asimismo, la formulación de una Ley de Carrera del Docente Universitario, que permita no solo nivelar las remuneraciones de los docentes universitarios, sino también establecer políticas de nombramiento, ratificación, promoción, capacitación, está aún en el listado de actividades que el Minedu debería retomar.

Por otro lado, en el marco del procedimiento de verificación de CBC, la Sunedu ha aprobado solo un plan de adecuación para una universidad (La educación universitaria ¿avanza?). Es decir, desde del inicio del procedimiento en diciembre del 2015, las universidades públicas no cuentan con un plan de trabajo aprobado por el Consejo Directivo de la institución que les permita solicitar recursos al Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) y garantizar el cumplimiento de las CBC.

De acuerdo con la propia normativa de la institución, las universidades tienen hasta el 31 de julio de 2018 para “adecuarse”, caso contrario serán cerradas. A la fecha solo 15 universidades, 3 de ellas públicas, están licenciadas. Si tomamos en cuenta que el Minedu es el ente rector de la política de aseguramiento de la calidad de la educación superior universitaria, se puede concluir que, desde la promulgación de la LU, poco ha hecho el Ministerio para mejorar las CBC de las universidades públicas.

A un nivel más macro, ha quedado postergada la revisión de algunos artículos de la LU, algunos de los cuáles han sido expuesta el Consejo Nacional de Educación, grupos de universidades, parlamentarios, entre otros. Entre ellas se encuentran:

  • Los requisitos para ser director de una escuela profesional. Se exige tener doctorado en la especialidad de la escuela profesional, lo que resulta inviable en escuelas como la de Administración en Turismo, en las que no existe una maestría o doctorado directamente relacionado con esta especialidad (artículo 36).
  • La reconsideración del límite de edad de 70 años para la docencia universitaria. Ver Docentes en las universidades públicas (artículo 84).
  • El ejercicio de la docencia en carreras de ciencias de la salud. La Ley estableció que se debe contar como mínimo con el grado académico de maestro para ejercer la docencia. Sin embargo, para las carreras de ciencias de la salud, el ejercicio de la docencia universitaria para el nivel de pregrado se ejerce con estudios de segunda especialidad.

Cabe precisar que la Sunedu, vía interpretación de la LU, ha establecido que en el caso del programa de Medicina Humana, el título de segunda especialidad profesional obtenido a través del Residentado Médico, equivale a grado académico de maestro.

  • Las condiciones del régimen de estudios. La LU establecer que este es preferentemente semestral, con un máximo de dos semestres académicos. En el marco de la autonomía universitaria, se podría establecer que las universidades organicen cursos de verano, vacacionales o de nivelación académica (artículo 39).

Educación Superior Técnica

La educación superior técnica constituye un eje fundamental para mejorar la competitividad del país. Está orientada a brindar los conocimientos y habilidades para desempeñarse en una especialidad a nivel profesional, desarrollar empresas, entre otros. Durante los últimos dos años he han logrado avances significativos para integrar la educación técnica y la universitaria, mejorar las condiciones básicas de calidad de los institutos y escuelas, fortalecer la carrera docente, entre otros.

En noviembre de 2016 se promulgó la Ley N° 30512, Ley de Institutos y Escuelas de Educación Superior y de la Carrera Pública de sus Docentes, en la que se establecen las bases para la reestructuración y mejora de la calidad de la educación superior.  En julio de 2017 se crea el Modelo de Servicio Educativo Tecnológico de Excelencia (RM N°409-2017-MINEDU) con el fin de contar progresivamente con un servicio educativo superior tecnológico público por región. El Reglamento de la Ley se aprueba en agosto de 2017.

Los funcionarios del Minedu, con el apoyo de representantes de instituciones privadas y técnicos independientes, continúan trabajando en los supuestos técnicos para la verificación de las CBC, el procedimiento, el cronograma, los indicadores y formatos para el recojo de la información de 821 institutos tecnológicos.

En el caso de la educación pedagógica, la Dirección General a cargo de la formación inicial de los docentes, está diseñando las bases para una gestión de calidad de las instituciones educativas que forman a los futuros maestros. En el 2016 se inició el proceso de revalidación de las autorizaciones de funcionamiento de institutos y escuelas pedagógicas. Este proceso buscó evaluar documentos que certifiquen algunos aspectos de calidad de institutos pedagógicos públicos. Actualmente se están elaborando los indicadores de la matriz de CBC en el marco del proceso de adecuación de institutos a escuelas pedagógicas: al 2021 se espera que la oferta educativa haya sido optimizada, permaneciendo los mejores institutos ya convertidos en escuelas pedagógicas, de acuerdo con los estándares que serán consensuados a nivel nacional.

Se espera que la actual administración del Ministerio apruebe pronto los documentos que permitan iniciar las capacitaciones e implementar el procedimiento de Licenciamiento de las instituciones educativas de manera que se cumpla con el plazo que da la Ley: 31 de julio de 2021.

El Estado se comprometió, y lo ha demostrado con hechos, con asegurar la calidad educativa de la educación superior. Las universidades, escuelas e institutos de educación superior deben continuar mejorando su calidad y pertinencia, de manera que el país cuente con profesionales formados con las competencias necesarias para lograr una adecuada inserción laboral.  Este compromiso trasciende las administraciones y confiamos que no se baje la guardia.

 

[1] Cuarta Disposición Complementaria Transitoria de la LU: Universidad Nacional Mayor de San Marcos; Universidad Nacional de San Cristóbal de Huamanga; Universidad Nacional San Antonio Abad del Cusco; Universidad Nacional de Trujillo; Universidad Nacional San Agustín de Arequipa; Universidad Nacional del Altiplano de Puno; Universidad Nacional de Ingeniería; Universidad Nacional Agraria La Molina; Universidad Nacional del Centro del Perú; Universidad Nacional de Piura; Universidad Nacional de la Amazonía Peruana; Universidad Nacional de de Educación Enrique Guzmán y Valle.