Objetivamente, ¿por qué darle el SI a una nueva Ley de Moratoria para la creación de universidades?

Ninguna autoridad del sector educación ha sabido explicar por qué no es conveniente crear más universidades públicas. Se desconoce el número, tipo (de investigación o profesionalizantes), la ubicación en el territorio nacional, además de otros aspectos como el perfil de los egresados que requiere el mercado laboral, de las tasas de deserción, repitencia, etc.

Tampoco contamos con un ranking oficial de universidades nacionales o con un censo universitario (el último se realizó en el 2011) que ayude a tomar decisiones sobre la base de información tangible y no de suposiciones o prejuicios, que priman en el debate actual.

Un caso que permite comprender, y hasta cierto punto anticipar los resultados de un posible incremento de universidades públicas, es el desempeño de las universidades públicas con ley de creación (ULC) en implementación. Al 2018 existen 9 ULC, es decir universidades sin autorización de funcionamiento otorgada por Conafu y que, por lo tanto, no cuentan con autonomía universitaria. Estas universidades son gestionadas bajo la supervisión del Viceministerio de Gestión Pedagógica y la Dirección General Superior Universitaria (DIGESU) del Minedu, quienes convocan y eligen a los responsables de implementar las universidades.

En el 2017, de los S/. 4,687 millones que recibieron las 48 universidades, S/. 128 millones (2.7%) se presupuestaron para implementar las 7 que aún cuentan con ley de creación, de acuerdo al cuadro adjunto. [1] El presupuesto se vio incrementado en el segundo semestre del año debido a la inclusión de la UN Autónoma de Tayacaja Daniel Hernandez Morillo (Huancavelica) y la UN Ciro Alegría (La Libertad), que recibieron S/. 2.6 y S/. 63.1 millones, respectivamente.

1ero2018

Las ULC muestran bajos niveles de ejecución presupuestaria por toda fuente. En promedio ejecutaron solo el 26.3% de su presupuesto, muy por debajo del promedio nacional (81.7%), y se explica principalmente por la baja ejecución de la UN Ciro Alegría – La Libertad – (1%) y la UN Intercultural de Quillabamba – Cusco – (34%). Casualmente ambas financian sus presupuestos a través del Canon (99% y 90% respectivamente). La primera estableció en julio del 2017 su primera Comisión Organizadora (CO) por lo que su incorporación al presupuesto es reciente.

Solo una ULC fue licenciada por la Sunedu en el 2017.  A la entrada en vigencia del Modelo de Licenciamiento en noviembre de 2015, la única universidad que ha logrado el Licenciamiento fueron la UN Autónoma de Huanta (Ayacucho). Esta universidad, que cuenta con 30 alumnos y está ubicada a una hora de la UN San Cristóbal de Huamanga (Ayacucho), mostró un bajo nivel de ejecución presupuestal en el 2017 (43.7%), lo que evidencia una lenta ejecución del Proyecto Institucional Universitario aprobado por el Minedu.

Por otro lado, la UN Intercultural De La Selva Central Juan Santos Atahualpa (Junín), que cuenta con tres filiales (Satipo, La Merced y Pichanaki) y es financiada en un 44% con los recursos del canon, mostró una ejecución presupuestal del 64%. Es la única ULC que ha pasado a la etapa de verificación presencial del procedimiento de Licenciamiento lo que indicaría que tiene altas probabilidades de ser la tercera universidad licenciada de este grupo. Del resto, 3 universidades están en la fase de revisión documentaria (Ciro Algría, Tarma y Tayacaja), 2 han recibido observaciones a su expediente (UN Quillabamba y UN Fabiola Salazar).[2]

El proceso de constitución de las ULC toma más tiempo que el esperado de acuerdo al marco normativo previo de la Conafu (5 años).  Las CO que implementan las ULC son afligidas por las mismas debilidades del sector público a nivel central y regional: inadecuada burocracia, falta de incentivos y meritocracia, instrumentos de gestión, recursos humanos, entre otros.

Estas 7 universidades fueron creadas entre el 2010 y el 2011 y la falta de cuadros gerenciales y académicos hace que sus proyectos educativos no tomen la forma que se requiere para alcanzar el Licenciamiento. Asimismo, llevan 6 años promedio en implementación y no logran desarrollar un proyecto educativo acorde con la normativa vigente. Recién con la creación de la DIGESU en el 2015, el sector brindó limitada asistencia técnica a las CO con el fin de agilizar sus procesos, actividad que la gestión del Ministro Vexler debería continuar y fortalecer.

Cercanía territorial con otras universidades públicas. En un artículo anterior se expuso sobre el poco criterio que tiene el Congreso para aprobar la creación de universidades públicas, muchas de ellas a escasa distancia de otras universidades, o sobre la  base de filiales de otras universidades públicas.  

Por ejemplo, la ley de creación de U.N. Intercultural de Quillabamba (UNIQ) determina que su sede se establece sobre la filial de la U.N. San Antonio de Abad del Cusco (UNSAAC), transfiriéndose incluso el personal docente, administrativo y la infraestructura. La pregunta que se planteaba en el citado artículo fue ¿era necesario crear una nueva universidad, en lugar de mantener una filial de la UNSAAC fortalecida? Desde el punto de vista técnico posiblemente la respuesta es no.

Este es el caso de la UN Autónoma de Huanta, que estando a una hora de la Universidad Nacional San Cristóbal de Huamanga, fue licenciada por la Sunedu en parte por la presión política que se ejerció ante los organismos responsables del tema. Por otro lado, en enero del 2018, se presentó un proyecto de ley para la creación de la Universidad Nacional Tecnológica de Chincha, sin un análisis de costo beneficio o estudio de oferta que la Ley Universitaria exige.

En este contexto, llama la atención que el Minedu no haya sentado posición técnica sobre la problemática de la creación de universidades públicas. Analizando la baja ejecución presupuestal y la débil gestión de este grupo de universidades podemos concluir que el Estado ha demostrado no ser un buen promotor de la educación universitaria. De no aprobarse una nueva ley de moratoria confirmaría que los intereses políticos siguen primando para crear universidades públicas aun cuando el presupuesto y la capacidad de gestión son limitados. Sigue leyendo

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Reconstrucción, con cambios?

En respuesta a los desastres del El Niño Costero del 2017, el 28 de abril de este año se crea la Autoridad para la Reconstrucción con Cambios (RCC), entidad adscrita a la PCM, de carácter excepcional y temporal. El Plan de reconstrucción se elaboró luego de meses de ocurrida la emergencia, las obras de prevención para el siguiente periodo de lluvias se inician tímidamente y la reconstrucción no avanza. Se percibe inacción e indiferencia por parte del Estado y cientos de damnificados empiezan a salir a las calles a protestar.

No es novedad que durante el primer trimestre de todos los años llueva torrencialmente en el norte, se produzcan sequias y el sur se vea afectado por las heladas. La intensidad puede ser mayor o menor y, dependiendo de la valoración de los daños, se inician proyectos de infraestructura, algunas veces financiados con recursos de la cooperación internacional. Sumado a esto, al ser un país sísmico, se requiere contar con un plan de contingencia para enfrentar las emergencias. Entonces, ¿por qué crear un organismo de carácter excepcional y temporal?

Respuesta del Estado ante los fenómenos naturales de los 90s: planificación, monitoreo y la rendición de cuentas

Y es que no aprendemos de nuestras propias buenas prácticas. Hace 20 años exactamente, el Perú enfrentó las nefastas consecuencias del El Fenómeno de El Niño (97-98), pero a diferencia de El Niño del 82-83, el del 97-98 no nos tomó por sorpresa. INDECI adoptó medidas preventivas a fines del 97 en los departamentos de Tumbes y Piura, lo que logró mitigar los daños del 98.

A esto se le denominó Fase Preventiva (1997) y estaba constituida por la promulgación de normativas para dar fluidez a los trabajos de reconstrucción, la creación de oficinas de defensa civil en Tumbes, Chiclayo, Trujillo, Ucayali, Tarapoto y Puno, la reubicación de la población situada en zonas vulnerables a zonas seguras. También se ejecutaron obras civiles como defensas ribereñas, limpieza de canales de irrigación y de quebradas secas.

Aún con la prevención, se calcula que los daños ascendieron a 1800 millones de soles. Durante la Fase de Rehabilitación se habilitaron caminos, servicios de agua y desagüe, caminos y puentes con el fin de darle condiciones básicas a la población. La Fase de Reconstrucción fue planificada y lo más importante, se inició al término de las lluvias. La presencia del Estado fue real y constante.  

En junio de 1998, el Gobierno creó el CEREN (Comité Ejecutivo de Reconstrucción de El Niño) con la finalidad de priorizar, coordinar, evaluar y supervisar las acciones de reconstrucción. El CEREN se encargaba de canalizar los pedidos de las regiones y sus autoridades, y supervisaba la ejecución de $120 millones financiados con tesoro público. El MEF, a través de una Unidad Coordinadora de Proyectos (UCP) administraba $300 millones – y su correspondiente contrapartida – provenientes del Banco Mundial y el BID, dándoles viabilidad técnica y económica a los grandes proyectos: caminos rurales, puentes, irrigación, diques, colegios, hospitales, etc.

Al igual que el Presidente de ese entonces, los profesionales del CEREN y de la UCP estaban presentes en todas las regiones a través de viajes de supervisión. El trabajo se realizaba en el campo, no desde el escritorio.  

Ninguna de las dos instancias ejecutaba obras directamente. Estas se hacían a través de los órganos ejecutores de la época: Instituto Nacional de Desarrollo (INADE),  Instituto Nacional de Infraestructura Educativa y Salud (INFES), Proyecto Subsectorial de Irrigación (PSI), Ministerio de Transportes, Instituto Nacional de Defensa Civil (INDECI), entre otros. La modalidad de ejecución era por convenio de traspaso de recursos, es decir, los organismos internacionales hacían los desembolsos al MEF, el MEF a través de un convenio asignaba un monto anual a cada órgano ejecutor dependiendo de un plan de trabajo. Los organismos ejecutores realizaban las licitaciones o adjudicaciones directas para contratar a las empresas encargadas de las obras.

Lo que caracterizó a la gestión de esa época fue la planificación, el monitoreo y la rendición de cuentas. El Gobierno sabía exactamente qué distritos fueron afectados, el número de obras a realizar, el sector competente, qué organismo del Estado y qué empresa se encargaban de la reconstrucción. Se conocía con precisión el plazo del término de la obra y cuando podía ser inaugurada. El modelo de gestión funcionó.

Es así que, en el 2000, la UCP recibe el encargo de atender la reconstrucción de los efectos de otros fenómenos naturales como las inundaciones de Piura y el terremoto de Arequipa, ambos con fondos del BID. Desde el MEF se concluyó que era necesario contar con un equipo especializado para liderar la reconstrucción por fenómenos naturales de forma permanente. Pero la idea no prosperó.

Después el 2000: descontrol y falta de prevención, ¿qué hacer?

Luego vino el terremoto de Pisco y el Fenómeno de La Niña, ambos en el 2007, heladas y sequías. En el 2011, mediante la Ley 29664, se crea el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres (SINAGERD), “… como un sistema interinstitucional … que tiene la finalidad de identificar y reducir los riesgos asociados a peligros o minimizar sus efectos…” (art. 1). La ley menciona que la gestión del riesgo de desastres “… está basada en la investigación científica y de registro de informaciones, y orienta las políticas, estrategias y acciones …” (art 3). Esto lo vuelve parte de la solución al prevenir los riesgos, pero no aporta en temas de planificación y rápida ejecución.

La creación, de carácter temporal, de la RCC no brinda solución al manejo de desastres. Se necesita un ente que viabilice no solo las obras, sino también priorice el manejo de riesgos y minimice la necesidad de planeamiento financiero frente a la reconstrucción. La solución tampoco está en centralizar las acciones en el gobierno nacional, sino en delegar responsabilidades a los gobiernos nacionales y locales. Para ello se requiere diseñar y planificar un sistema nacional que integre políticas públicas, instituciones, normas y mecanismos financieros para abordar la gestión del riesgo de desastres.

Por ejemplo, Argentina, Brasil y Chile tienen sus propios sistemas nacionales de emergencias que coordinan la mitigación de los riesgos y desastres. Todos parten del principio de la delegación de competencias, es decir, los gobiernos subnacionales son quienes se responsabilizan de mitigar sus propios daños. En caso de desastre natural, por ejemplo, la municipalidad afectada pone en práctica su propia respuesta. Dependiendo de la gravedad de desastre y la capacidad de respuesta de la municipalidad, interviene la oficina regional, la federal y, luego, la nacional.

Claro que esto pasa por fortalecer la capacidad de gestión de los gobiernos locales y regionales. Pero la emergencia no avisa. Este gobierno puede y debe generar una reconstrucción con cambio, de la improvisación y temporalidad, a la planificación y prevención.

Sunedu: ¿transgresión a la autonomía universitaria?

Desde que se anunció que el Sr. Idel Vexler asumía el Minedu, se ha vuelto a cuestionar que la Sunedu amenaza la autonomía universitaria. Ante ello, congresistas y gremios de universidades han desempolvado fórmulas para recomponer su Consejo Directivo e incluir en él representantes de determinados sectores o docentes principales de las universidades. Ante ello, surge la pregunta, ¿es la Sunedu una institución diseñada para transgredir la autonomía universitaria?

La autonomía universitaria se define generalmente como la libertad para ejercer las funciones de una universidad, es decir, la investigación, la docencia, la difusión de conocimiento, entre otros, que la diferencian de otras instituciones educativas de educación superior. La Constitución Política aseñala que la universidad es autónoma en su régimen académico, normativo, de gobierno, administrativo y económico, y que se rige por sus propios estatutos en el marco de las leyes. Entonces, si el supuesto es que la Sunedu transgrede la autonomía de las universidades, habría que mostrar las evidencias de que sus gestiones recortan las funciones mencionadas.

De una revisión general de la Ley Universitaria no se observa evidencias que puedan poner en riesgo la autonomía. Así también lo determinó el Tribunal Constitucional en el 2015.  Entonces, ¿por qué los congresistas y autoridades universitarias afirman que se está mellando la autonomía de las universidades?

Se podría decir que la Sunedu transgrede la autonomía universitaria si es que, por ejemplo, le solicitara a una universidad emitir resoluciones rectorales o jefaturales, en lugar de celebrar cualquier acto administrativo para designar sus autoridades. Otro ejemplo sería si la Sunedu le exigiera a la universidad privada contar con determinados criterios para la promover la carrera de sus docentes.

En cambio, supervisar a los programas de estudios o filiales que no cuentan con las debidas autorizaciones de funcionamiento, y su consecuente fiscalización y sanción no constituye una pérdida de la autonomía universitaria. En estos casos, la Sunedu ejerce su deber de verificar el cumplimiento de la normativa vigente, y en caso de incumplirse, las universidades incurren en delitos que deben ser sancionados. Entonces, ¿de qué transgresión a la autonomía universitaria se está hablando?

Es importante que las autoridades universitarias nos precisen si la Sunedu transgrede su autonomía. La Sunedu fue concebida como un órgano técnico e independiente, que reglamente las condiciones de calidad, los criterios de evaluación, así como la supervisión y fiscalización del servicio educativo. Sus decisiones, se asumen, son independientes de las gestiones de turno o de los grupos económicos o políticos que podrían regentar algunas universidades. La Sunedu no le dice a la universidad qué cursos enseñar, ni cómo debe ser su organización interna. A partir de la lectura a las resoluciones del Consejo Directivo, se podría afirmar que la Sunedu busca que la universidad sea consecuente con su propia normativa y con la Ley vigente, tan simple como eso.

Si por ejemplo la Sunedu determinara que una universidad no cumple con las condiciones de calidad, lo haría sobre la base de criterios técnicos, mesurables y objetivos, no bajo prejuicios ni atendiendo a grupos de interés. Sunedu orienta a los futuros estudiantes y padres de familia sobre las condiciones básicas que cumplen las universidades, sus filiales o sedes universitarias, y advierte sobre probables incumplimientos. Supervisa las condiciones de calidad en todo el país, independientemente si las universidades son públicas o privadas, societarias o asociativas. Los juicios de valor de un supervisor no cuentan, solo los estándares exigidos por la entidad y conocidos por todos los actores del sistema.

Por lo tanto, el marco normativo de la Sunedu no da pie a presumir que la institución atente contra la autonomía de las universidades. Tampoco existe evidencia fáctica de que la Sunedu lo haga. Sin embargo, es posible que, en la aplicación de dicha normativa, y más por estilo de gerencia que por mandato, la Sunedu aplique sus normas de modo diferenciado a, por ejemplo, universidades públicas de privadas, societarias de asociativas, no actúe con celeridad, no cumpla con los plazos estipulados a sus propios procedimientos, entre otros principios establecidos en la Ley del Procedimiento Administrativo General.

Si encontráramos un desbalance entre lo que debe ser (el mandato de la Ley y el diseño institucional) y lo que es (cómo se gestiona), entonces nos enfrentaríamos a un sistema regulatorio que tiene fallas urgentes de ser corregidas. De ser esto es cierto, habría que analizar si es un tema de orientación de la gestión más que de concepción de la institución. Es decir, cuáles son los supuestos y objetivos bajo los cuáles la institución opera. No olvidemos que las instituciones están compuestas de personas y son ellas quienes orientan la política institucional.

Hacerlo permitiría repensar en una fórmula para blindar a una institución que ejerza las funciones para las que fue creada, con la menor interferencia posible. Es innegable que se requiere una Sunedu para tener estándares en educación superior similares, al menos, a los de nuestros países vecinos.

La agenda pendiente en educación superior

Desde el 2006, con la creación del Sistema Nacional de Evaluación y Acreditación y Certificación de la Calidad Educativa (Sineace), el Perú asumió su firme compromiso de mejorar la calidad de la educación superior. En adelante, el mejoramiento del sistema se ha venido consolidando a través de la promulgación de normas y procedimientos que buscan contar con una oferta educativa óptima, acorde con la política de desarrollo productivo del país, producir y difundir conocimiento, contribuir al avance científico, afirmar y transmitir identidade diversas, promover el desarrollo humano, entre otros.

La agenda que debe atender la nueva administración en educación superior es si bien compleja, también desafiante y prometedora.

Educación Superior Universitaria

El 10 de julio de 2014 entra en vigencia la Ley N° 30220, Ley Universitaria (LU), que establece el diseño de la Política de Aseguramiento de la Calidad Universitaria, la creación de la Sunedu, entre otros. Como hito principal, se establece la verificación y supervisión de las condiciones básicas de calidad (CBC) a través del Licenciamiento, que como veremos más adelante, también se replicará para los institutos públicos.

Por un lado, el Minedu mantiene algunos temas pendientes. Por ejemplo, no formuló la hoja de ruta, es decir definir actividades, plazos e indicadores, que permitan fortalecer los cimientos del sistema de aseguramiento de la calidad de la educación universitaria: Acreditación (mejora contínua de la calidad), Licenciamiento (CBC), Fomento (financiamiento para la investigación y becas) y Sistemas de Información (bases de datos para el diseño de políticas públicas y la toma de decisione en educación superior).

Quedó también pendiente el diseño de un plan de trabajo, y su financiamiento, para el mejoramiento de las CBC de las 12 universidades públicas emblemáticas, es decir las universidades públicas que según la LU fueron seleccionadas en atención a su antigüedad y situación geográfica, y que son consideradas como referente para la continuidad del programa de fortalecimiento  de la calidad. Ello hubiera de alguna manera permitido que universidades como la Mayor de San Marcos obtenga su licenciamiento.[1]  Asimismo, la formulación de una Ley de Carrera del Docente Universitario, que permita no solo nivelar las remuneraciones de los docentes universitarios, sino también establecer políticas de nombramiento, ratificación, promoción, capacitación, está aún en el listado de actividades que el Minedu debería retomar.

Por otro lado, en el marco del procedimiento de verificación de CBC, la Sunedu ha aprobado solo un plan de adecuación para una universidad (La educación universitaria ¿avanza?). Es decir, desde del inicio del procedimiento en diciembre del 2015, las universidades públicas no cuentan con un plan de trabajo aprobado por el Consejo Directivo de la institución que les permita solicitar recursos al Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) y garantizar el cumplimiento de las CBC.

De acuerdo con la propia normativa de la institución, las universidades tienen hasta el 31 de julio de 2018 para “adecuarse”, caso contrario serán cerradas. A la fecha solo 15 universidades, 3 de ellas públicas, están licenciadas. Si tomamos en cuenta que el Minedu es el ente rector de la política de aseguramiento de la calidad de la educación superior universitaria, se puede concluir que, desde la promulgación de la LU, poco ha hecho el Ministerio para mejorar las CBC de las universidades públicas.

A un nivel más macro, ha quedado postergada la revisión de algunos artículos de la LU, algunos de los cuáles han sido expuesta el Consejo Nacional de Educación, grupos de universidades, parlamentarios, entre otros. Entre ellas se encuentran:

  • Los requisitos para ser director de una escuela profesional. Se exige tener doctorado en la especialidad de la escuela profesional, lo que resulta inviable en escuelas como la de Administración en Turismo, en las que no existe una maestría o doctorado directamente relacionado con esta especialidad (artículo 36).
  • La reconsideración del límite de edad de 70 años para la docencia universitaria. Ver Docentes en las universidades públicas (artículo 84).
  • El ejercicio de la docencia en carreras de ciencias de la salud. La Ley estableció que se debe contar como mínimo con el grado académico de maestro para ejercer la docencia. Sin embargo, para las carreras de ciencias de la salud, el ejercicio de la docencia universitaria para el nivel de pregrado se ejerce con estudios de segunda especialidad.

Cabe precisar que la Sunedu, vía interpretación de la LU, ha establecido que en el caso del programa de Medicina Humana, el título de segunda especialidad profesional obtenido a través del Residentado Médico, equivale a grado académico de maestro.

  • Las condiciones del régimen de estudios. La LU establecer que este es preferentemente semestral, con un máximo de dos semestres académicos. En el marco de la autonomía universitaria, se podría establecer que las universidades organicen cursos de verano, vacacionales o de nivelación académica (artículo 39).

Educación Superior Técnica

La educación superior técnica constituye un eje fundamental para mejorar la competitividad del país. Está orientada a brindar los conocimientos y habilidades para desempeñarse en una especialidad a nivel profesional, desarrollar empresas, entre otros. Durante los últimos dos años he han logrado avances significativos para integrar la educación técnica y la universitaria, mejorar las condiciones básicas de calidad de los institutos y escuelas, fortalecer la carrera docente, entre otros.

En noviembre de 2016 se promulgó la Ley N° 30512, Ley de Institutos y Escuelas de Educación Superior y de la Carrera Pública de sus Docentes, en la que se establecen las bases para la reestructuración y mejora de la calidad de la educación superior.  En julio de 2017 se crea el Modelo de Servicio Educativo Tecnológico de Excelencia (RM N°409-2017-MINEDU) con el fin de contar progresivamente con un servicio educativo superior tecnológico público por región. El Reglamento de la Ley se aprueba en agosto de 2017.

Los funcionarios del Minedu, con el apoyo de representantes de instituciones privadas y técnicos independientes, continúan trabajando en los supuestos técnicos para la verificación de las CBC, el procedimiento, el cronograma, los indicadores y formatos para el recojo de la información de 821 institutos tecnológicos.

En el caso de la educación pedagógica, la Dirección General a cargo de la formación inicial de los docentes, está diseñando las bases para una gestión de calidad de las instituciones educativas que forman a los futuros maestros. En el 2016 se inició el proceso de revalidación de las autorizaciones de funcionamiento de institutos y escuelas pedagógicas. Este proceso buscó evaluar documentos que certifiquen algunos aspectos de calidad de institutos pedagógicos públicos. Actualmente se están elaborando los indicadores de la matriz de CBC en el marco del proceso de adecuación de institutos a escuelas pedagógicas: al 2021 se espera que la oferta educativa haya sido optimizada, permaneciendo los mejores institutos ya convertidos en escuelas pedagógicas, de acuerdo con los estándares que serán consensuados a nivel nacional.

Se espera que la actual administración del Ministerio apruebe pronto los documentos que permitan iniciar las capacitaciones e implementar el procedimiento de Licenciamiento de las instituciones educativas de manera que se cumpla con el plazo que da la Ley: 31 de julio de 2021.

El Estado se comprometió, y lo ha demostrado con hechos, con asegurar la calidad educativa de la educación superior. Las universidades, escuelas e institutos de educación superior deben continuar mejorando su calidad y pertinencia, de manera que el país cuente con profesionales formados con las competencias necesarias para lograr una adecuada inserción laboral.  Este compromiso trasciende las administraciones y confiamos que no se baje la guardia.

 

[1] Cuarta Disposición Complementaria Transitoria de la LU: Universidad Nacional Mayor de San Marcos; Universidad Nacional de San Cristóbal de Huamanga; Universidad Nacional San Antonio Abad del Cusco; Universidad Nacional de Trujillo; Universidad Nacional San Agustín de Arequipa; Universidad Nacional del Altiplano de Puno; Universidad Nacional de Ingeniería; Universidad Nacional Agraria La Molina; Universidad Nacional del Centro del Perú; Universidad Nacional de Piura; Universidad Nacional de la Amazonía Peruana; Universidad Nacional de de Educación Enrique Guzmán y Valle.

La Educación Universitaria ¿avanza?

A juzgar por las cifras publicadas en la página web de la Sunedu, la situación de la educación universitaria peruana es crítica. Desde enero de 2016, 14 universidades han podido justificar que cumplen con las Condiciones Básicas de Calidad (CBC) para ofrecer el servicio educativo, de las cuales solo 2 son públicas (la UNALM y la Universidad Nacional Autónoma de Huanta). Una universidad privada (U. de Ciencias y Humanidades) cuenta con un Plan de Adecuación aprobado, es decir, un plan de trabajo detallado que garantice el cumplimiento de las CBC.

Si tomamos en cuenta que existen 142 universidades y que han pasado casi dos años desde que se publicaron la matriz de CBC, el balance no es alentador. Esto es, o solo una universidad tiene la suficiente capacidad ejecutiva para remitir un plan de trabajo; o lo que es peor, todos los planes de trabajo remitidos a Sunedu no cumplen con las consideraciones para ser aprobados. Esto evidenciaría serios problemas de autoevaluación y de gestión de las casas de estudios.

Desde la publicación del Modelo de Licenciamiento en noviembre de 2015 a la fecha, se asume que todas las universidades vienen adecuándose para cumplir con las CBC que la Ley exige. Sin embargo, la falta de presupuesto, asistencia técnica y gestión moderna no ha permitido a las universidades públicas evidenciar el cumplimiento de dichas CBC. Es el caso de las universidades peruanas emblemáticas como la UN Mayor de San Marcos, UN San Antonio de Abad (Cusco), UN San Agustín (Arequipa) que, si bien figuran en los rankings internacionales por el número de publicaciones en revistas científicas, no logran el tan ansiado licenciamiento.

Si se dan una visita por las universidades públicas notarán que sus sistemas de información para la toma de decisiones son inexistentes. Por ejemplo, los presupuestos de las áreas académicas y administrativas se manejan solo en Excel, no cuentan con un programa para el seguimiento de los proyectos de investigación o de gestión docente. Por el lado de la gestión académica, existen escasos incentivos para la renovación de los cuadros docentes por los bajos sueldos que se les ofrece. Es más, si se evaluaran a las universidades públicas hoy con las consideraciones de la Sunedu ha publicado en junio de este año (Resolución de Superintendencia 0054-2017-SUNEDU), pocas serían las licenciadas.

Sería de suma utilidad que se publique un balance de las CBC de las universidades que a la fecha no cuentan con licencia. Por ejemplo: ¿cuáles son las CBC e indicadores que se incumplen con mayor dificultad?, ¿cuál es el porcentaje de docentes a tiempo completo?, ¿cuántos docentes que realizan investigación fueron declarados?, ¿a cuánto asciende el presupuesto en investigación de la universidad peruana?, entre otras consideraciones relevantes.

Carreras que funcionan sin autorización, universidades informales que operan en el territorio nacional, filiales no autorizadas, quizás no todas son malas noticias. Si con la información que se dispone a la fecha se realizara una evaluación integral de las CBC del sistema universitario, se podría elaborar un diagnóstico sobre la calidad de la oferta actual, evaluar y ejecutar políticas para el fortalecimiento del sistema. Así, al 2021 los resultados deberían ser más alentadores.

El Congreso de la República y la formulación de políticas públicas

Los Congresistas cumplen un rol fundamental en la gestión pública. Por una parte,  acercan el Estado a los ciudadanos, reduciendo los riesgos de conflictos sociales. Por otra parte, formulan, evalúan y aprueban en el pleno políticas públicas que posteriormente serán implementadas en beneficio de los ciudadano.

Si bien las propuestas legislativas de los congresistas peruanos presentan una razonabilidad política, carecen de una justificación técnica que permita evaluar su viabilidad y sostenibilidad económica-social antes de se aprobadas.

Por ejemplo, en lo que va del 2017, la Comisión de Educación, Juventud y Deporte ha presentado 82 Proyectos de Ley (PL), 2 de ellas publicados en El Peruano. De las 80 restantes, 12 solicitan la creación de 10 universidades públicas en las regiones de Arequipa, Cusco, Ayacucho, Cajamarca, Puno, Huánuco, Junín y Lima. Además, 1 PL propone la modificación de la ley de creación de la UN Alto Amazonas, con la particularidad que se prescribe la creación de 5 carreras, sin ningún análisis sobre la demanda y pertinencia de las mismas.

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Si se analiza la justificación de estos PL, se observa por un lado que carecen de un análisis de pertinencia. Por ejemplo, si Cusco ya cuenta con dos universidades públicas, la UN San Antonio de Abad y la UN Intercultural de Quillabamba, llama la atención se proponga una nueva, la UN del VRAEM en La Convención ( PL 1322). Más aún, la recientemente licenciada UN de Huanta tuvo como justificación para la creación, su cercanía al VRAEM y la oferta que brindaría a los jóvenes de esa zona.

En el caso de Arequipa, dos congresistas de distintas bancadas políticas, plantean  crear la UN Luís Duncker Lavalle (PL 1759), que ahora funciona como Conservatorio. En Puno, tres congresistas, dos de ellos de la misma bancada, presentan la UN Aymara (PL 1462), como nueva propuesta educativa. En Junio, la Comisión aprueba los tres PL para la creación de la misma universidad aun cuando, según el mismo texto, no cuenta con la opinión favorable del Minedu. Además de esta universidad, se plantea la creación de  UN Perdo Vilcapaza en la misma región, lo cual incrementaría significativamente la oferta educativa en la región, compuesta ya por dos universidades públicas (UN del Altiplano, y UN de Juliaca), dos privadas privadas (U. Andina N. Cáceres Velásquez, y U. Privada San Carlos de Puno) y filiales de otras casas de estudios.

Por otro lado, los PL no se sustentan en un análisis de eficiencia social. Los Análisis Costo Beneficio (ACB) forman parte de la justificación de cualquier PL. En en estricto, estos deberían evaluar el costo de oportunidad, las ventajas y las desventajas a los que incurre el Estado de aprobarse la norma, así como los beneficios futuros de la alternativa escogida. Al analizar cada PL que propone la creación de universidades, encontramos que todos incluyen la siguiente frase:

La presente iniciativa legislativa no irroga gasto al erario nacional, porque tiene carácter declarativo, que tiene por objeto hacer latente la importancia y necesidad imperiosa de crear una universidad pública…

Como se mencionó en el artículo En seis meses podría incrementarse de 53 a 67 el número de universidades públicas en el Perú ¿Con qué criterios se crean?, las universidades públicas requieren, según la Ley Universitaria, cumplir los siguientes requisitos básicos: (i) garantizar la conveniencia y pertinencia con las políticas nacionales y regionales de la educación universitaria; (ii) vincular la oferta y demanda propuesta a la demanda laboral; y, (iii) demostrar disponibilidad de recursos humanos y económicos para el inicio y sostenibilidad de las actividades proyectadas, que le sean exigibles de acuerdo con su naturaleza. Los PL presentados carecen del análisis del cumplimiento de los mencionados criterios, lo cual también muestra el desconocimiento de la normativa vigente.

Lo descrito anteriormente evidencia la necesidad de dotar al Congreso de herramientas para contar con mayor información e insumos para el análisis de políticas públicas. Existe una iniciativa parlamentaria para crear la Oficina de Estudios Económicos del Congreso de la República (OEC), PL109/2016-CR. Esta tendría la función principal de “brindar soporte a los congresistas y sus asesores en materias vinculadas al ámbito económico en general, y en particular en la elaboración del ACB de sus proyectos de ley en el seno de sus grupos parlamentarios.” La OEC sería independiente y estaría compuesta por un Comité Ejecutivo, un Director Ejecutivo y personal especializado.

Si bien esta iniciativa constituiría un gran avance dadas las condiciones actuales, se requiere una OEC que no solo apoye a los Congresistas, sus asesores, y las Comisiones en la formulación de los ACB, sino también que provea apoyo analítico y técnico en la formulación y análisis de políticas públicas en general, a través del análisis cuantitativo, económico, legal, regulatorio, etc.

Por ejemplo, el Congreso de Estados Unidos cuenta con el Servicio de Investigación del Congreso (CRS por sus siglas en inglés) que asesora en el proceso legislativo a través de la investigación legislativa y el análisis confiable y oportuno. Además, la CRS informa y asesora a los parlamentarios sobre aspectos de políticas públicas locales e internacionales, organiza seminarios y talleres, responde a pedidos especiales, entre otros. Así, la CRS investiga sobre la inestabilidad del Medio Este, la caída de las exportaciones agrícolas, cambios en los préstamos federales estudiantiles, entre otros.

Como sociedad, esperamos que las propuestas legislativas se justifiquen en el análisis de evidencias y de alternativas técnicamente plausibles. De ello depende que tanto las reformas educativas como la de otros sectores sociales se aprueben considerando no solo los intereses políticos y sociales de los partidos de turno, sino también el balance entre los costos y beneficios que devienen de toda inversión pública.

Docentes en las universidades públicas

La huelga de los maestros nos tiene preocupados a todos. Existe un consenso de que nuestros maestros deben percibir un salario acorde con la profesión que ejercen. La demanda es justa y por ende requiere no solo una salida técnica (¿se puede pagar?, ¿en cuánto tiempo?, ¿con qué criterio?), sino también una estrategia política que incluya el diálogo, así como la prevención de conflictos, y la generación de alianzas con actores sociales y líderes de opinión.

La educación superior no es ajena a las huelgas. El 26 de octubre del año pasado los docentes universitarios de las universidades públicas iniciaron una huelga a nivel nacional demandando principalmente la homologación de los sueldos con aquellos que perciben los magistrados del Poder Judicial, conforme se estableció en la Ley Universitaria (LU).

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De acuerdo a la interpretación de la Asociación de Universidades Públicas del Perú (ANUPP) y la Federación Nacional de Docentes Universitarios del Perú (FENDUP), los docentes auxiliares, asociados y principales deberían percibir las remuneraciones de un juez supremo, uno superior (segunda instancia) y uno especializado (primera instancia), a quienes se les paga 23000, 14500 y 12400 soles, respectivamente. A esa fecha, los sueldos de los docentes de universidades públicas para las mencionadas categorías eran de 6700, 3008 y 2008 soles, respectivamente.

Financieramente, atender la demanda era prácticamente imposible. Políticamente, se corría un alto riesgo de que los estudiantes pierdan el año académico, y más aún, se detengan los avances de la reforma universitaria. Si comparamos el sueldo de los docentes peruanos a nivel internacional, se observa que el docente peruano principal a dedicación exclusiva gana casi la mitad del docente mejicano y la cuarta parte de la remuneración promedio mundial. El escenario es preocupante (ver Gráfico 1 y recuadro 2).

El docente peruano principal a dedicación exclusiva gana casi la mitad del docente mejicano y la cuarta parte de la remuneración promedio mundial. El escenario es preocupante.

Gráfico 1

Otros dos de los temas de la demanda fue el eliminar la exigencia del límite de edad de 70 años para el ejercicio de la docencia, así como el grado mínimo de maestría para ser calificado como docente.  En el primer caso, se entiende que la LU busca romper con una inercia que impedía la movilidad inter-generacional que se daba más que nada en universidades públicas. Si graficáramos las edades de los docentes, encontraríamos una pirámide invertida: pocos jóvenes en la base, muchos adultos mayores arriba.

recuadro 2 post 4Si bien la idea es buena, castiga un activo que no da la juventud: la experiencia. Países como Argentina, Brasil y Chile no han establecido una edad máxima para ejercer la docencia universitaria. Los docentes universitarios de edad avanzada son un referente en el área del conocimiento en la que son expertos, constituyen una influencia positiva y modelo de profesional para las nuevas generaciones de estudiantes. En el Perú, se podría eliminar de la LU el artículo que hace referencia al límite de edad o crear una categoría distinta a la de Docente Extraordinario, como la de Docente Consulto, de manera que se incorpore a docentes con reconocida trayectoria académica y profesional.

Se podría eliminar de la LU el artículo que hace referencia al límite de edad o crear una categoría distinta a la de Docente Extraordinario, como la de Docente Consulto, de manera que se incorpore a docentes con reconocida trayectoria académica y profesional.

En cuanto a la calificación de los docentes, la LU dispone que cuenten, como mínimo, con estudios de maestría, para lo cual tienen un plazo para realizarla de 5 años, el cual vence de 14 de noviembre de 2020.  Antes de la Ley, los profesores podían contar solo con bachiller universitario, mientras que en países de la región el grado académico mínimo para el ejercicio de la docencia es el de maestría. Esta medida tiene repercusiones directas en la calidad de la enseñanza: profesores mejor calificados son un insumo para tener mejores graduados. Ahora bien, también origina que los profesores se vuelvan un recurso escaso. Los docentes con maestría reciben un mayor número de ofertas laborales atractivas en términos monetarios de universidades privadas, incrementando el número de potenciales docentes que desestiman trabajar para el Estado dadas las bajas remuneraciones.

Como se puede observar, el problema era complejo y requería una solución concertada. Así en los primeros indicios de la huelga, el equipo del Minedu inició una política de diálogo con los rectores y docentes universitarios, que tuvo como resultado que huelga culminase en diciembre del 2016, tras acordarse un aumento salarial que se hizo efectivo en el año siguiente. En coordinaciones con el Ministerio de Economía y Finanzas, se logró que la remuneración de los docentes auxiliares y asociados se incrementara en un 47%, mientras que la remuneración de los principales lo hizo en 32%.  Esto significó en cerca de 94 millones de soles adicionales en el presupuesto del sector y beneficiar a más de 15 mil docentes ordinarios. (http://busquedas.elperuano.com.pe/normaslegales/aprueban-monto-de-incremento-de-la-remuneracion-de-los-docen-decreto-supremo-n-103-2017-ef-1509244-4/).

El diálogo y una estrategia política clara del Minedu explica la corta duración de la huelga. Por un lado, el Ministerio era consciente que la homologación de las remuneraciones, si bien está en la LU, implicaría una larga lucha muy probablemente infructuosa con el MEF. Por otro lado, el sector requería una reforma integral: remuneraciones, capacitación, meritocracia, investigación, en otras palabras, la revaloración de la carrera docente. Si los maestros de la educación básica tienen su Ley de la Carrera Magisterial y los docentes de los institutos técnicos cuentan con una sección en la Ley de Institutos que regula aspectos de su carrera, ¿por qué los docentes universitarios no pueden contar con una Ley?

recuadro 3 post 4Así, el Minedu presentó y discutió con los rectores una estrategia integral resumida en una propuesta de Ley de Carrera Docente, en el que la remuneración era una parte importante. La ANUPP veían con buenos ojos que la propuesta del Minedu era una solución de mediano plazo y viable que se debía apoyar. La promesa del incremento inicial en la remuneración de los docentes universitarios fue la primera señal del compromiso político del Gobierno para con la universidad pública. La reforma universitaria iba en serio.

El diálogo con los gremios de docentes fue también parte de la estrategia. Fue muy importante que los técnicos y la Alta Dirección explicaran a los docentes hacia donde iba la política del Minedu en educación superior y la importancia revalorar la carrera del docente universitario con un enfoque gradual.

El tema de fondo sigue siendo la necesidad de desarrollar mecanismos que fomenten la actualización, capacitación, investigación y la meritocracia.

Adicionalmente, el Minedu continuó con la convocatoria de 500 becas de estudios de maestría para docentes de manera que adquieran el grado de maestro que la Ley exige. El tema del límite del ejercicio de la docencia quedó pendiente pues requería una revisión de la LU.

Gracias a un buen dimensionamiento del problema, una estrategia política y una propuesta técnica viable, la huelga fue superada. Sin embargo, el tema de fondo sigue siendo la necesidad de desarrollar mecanismos que fomenten la actualización, capacitación, investigación y la meritocracia. Aún quedan pendientes la formulación de la Ley de la Carrera Docente y el cambio del artículo del límite de edad para el ejercicio de la docencia. Sigamos adelante.

Foto: http://larepublica.pe/impresa/sociedad/815765-profesores-universitarios-inician-huelga-nacional-por-homologacion-de-sueldos