Desde el 2006, con la creación del Sistema Nacional de Evaluación y Acreditación y Certificación de la Calidad Educativa (Sineace), el Perú asumió su firme compromiso de mejorar la calidad de la educación superior. En adelante, el mejoramiento del sistema se ha venido consolidando a través de la promulgación de normas y procedimientos que buscan contar con una oferta educativa óptima, acorde con la política de desarrollo productivo del país, producir y difundir conocimiento, contribuir al avance científico, afirmar y transmitir identidade diversas, promover el desarrollo humano, entre otros.

La agenda que debe atender la nueva administración en educación superior es si bien compleja, también desafiante y prometedora.

Educación Superior Universitaria

El 10 de julio de 2014 entra en vigencia la Ley N° 30220, Ley Universitaria (LU), que establece el diseño de la Política de Aseguramiento de la Calidad Universitaria, la creación de la Sunedu, entre otros. Como hito principal, se establece la verificación y supervisión de las condiciones básicas de calidad (CBC) a través del Licenciamiento, que como veremos más adelante, también se replicará para los institutos públicos.

Por un lado, el Minedu mantiene algunos temas pendientes. Por ejemplo, no formuló la hoja de ruta, es decir definir actividades, plazos e indicadores, que permitan fortalecer los cimientos del sistema de aseguramiento de la calidad de la educación universitaria: Acreditación (mejora contínua de la calidad), Licenciamiento (CBC), Fomento (financiamiento para la investigación y becas) y Sistemas de Información (bases de datos para el diseño de políticas públicas y la toma de decisione en educación superior).

Quedó también pendiente el diseño de un plan de trabajo, y su financiamiento, para el mejoramiento de las CBC de las 12 universidades públicas emblemáticas, es decir las universidades públicas que según la LU fueron seleccionadas en atención a su antigüedad y situación geográfica, y que son consideradas como referente para la continuidad del programa de fortalecimiento  de la calidad. Ello hubiera de alguna manera permitido que universidades como la Mayor de San Marcos obtenga su licenciamiento.[1]  Asimismo, la formulación de una Ley de Carrera del Docente Universitario, que permita no solo nivelar las remuneraciones de los docentes universitarios, sino también establecer políticas de nombramiento, ratificación, promoción, capacitación, está aún en el listado de actividades que el Minedu debería retomar.

Por otro lado, en el marco del procedimiento de verificación de CBC, la Sunedu ha aprobado solo un plan de adecuación para una universidad (La educación universitaria ¿avanza?). Es decir, desde del inicio del procedimiento en diciembre del 2015, las universidades públicas no cuentan con un plan de trabajo aprobado por el Consejo Directivo de la institución que les permita solicitar recursos al Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) y garantizar el cumplimiento de las CBC.

De acuerdo con la propia normativa de la institución, las universidades tienen hasta el 31 de julio de 2018 para “adecuarse”, caso contrario serán cerradas. A la fecha solo 15 universidades, 3 de ellas públicas, están licenciadas. Si tomamos en cuenta que el Minedu es el ente rector de la política de aseguramiento de la calidad de la educación superior universitaria, se puede concluir que, desde la promulgación de la LU, poco ha hecho el Ministerio para mejorar las CBC de las universidades públicas.

A un nivel más macro, ha quedado postergada la revisión de algunos artículos de la LU, algunos de los cuáles han sido expuesta el Consejo Nacional de Educación, grupos de universidades, parlamentarios, entre otros. Entre ellas se encuentran:

  • Los requisitos para ser director de una escuela profesional. Se exige tener doctorado en la especialidad de la escuela profesional, lo que resulta inviable en escuelas como la de Administración en Turismo, en las que no existe una maestría o doctorado directamente relacionado con esta especialidad (artículo 36).
  • La reconsideración del límite de edad de 70 años para la docencia universitaria. Ver Docentes en las universidades públicas (artículo 84).
  • El ejercicio de la docencia en carreras de ciencias de la salud. La Ley estableció que se debe contar como mínimo con el grado académico de maestro para ejercer la docencia. Sin embargo, para las carreras de ciencias de la salud, el ejercicio de la docencia universitaria para el nivel de pregrado se ejerce con estudios de segunda especialidad.

Cabe precisar que la Sunedu, vía interpretación de la LU, ha establecido que en el caso del programa de Medicina Humana, el título de segunda especialidad profesional obtenido a través del Residentado Médico, equivale a grado académico de maestro.

  • Las condiciones del régimen de estudios. La LU establecer que este es preferentemente semestral, con un máximo de dos semestres académicos. En el marco de la autonomía universitaria, se podría establecer que las universidades organicen cursos de verano, vacacionales o de nivelación académica (artículo 39).

Educación Superior Técnica

La educación superior técnica constituye un eje fundamental para mejorar la competitividad del país. Está orientada a brindar los conocimientos y habilidades para desempeñarse en una especialidad a nivel profesional, desarrollar empresas, entre otros. Durante los últimos dos años he han logrado avances significativos para integrar la educación técnica y la universitaria, mejorar las condiciones básicas de calidad de los institutos y escuelas, fortalecer la carrera docente, entre otros.

En noviembre de 2016 se promulgó la Ley N° 30512, Ley de Institutos y Escuelas de Educación Superior y de la Carrera Pública de sus Docentes, en la que se establecen las bases para la reestructuración y mejora de la calidad de la educación superior.  En julio de 2017 se crea el Modelo de Servicio Educativo Tecnológico de Excelencia (RM N°409-2017-MINEDU) con el fin de contar progresivamente con un servicio educativo superior tecnológico público por región. El Reglamento de la Ley se aprueba en agosto de 2017.

Los funcionarios del Minedu, con el apoyo de representantes de instituciones privadas y técnicos independientes, continúan trabajando en los supuestos técnicos para la verificación de las CBC, el procedimiento, el cronograma, los indicadores y formatos para el recojo de la información de 821 institutos tecnológicos.

En el caso de la educación pedagógica, la Dirección General a cargo de la formación inicial de los docentes, está diseñando las bases para una gestión de calidad de las instituciones educativas que forman a los futuros maestros. En el 2016 se inició el proceso de revalidación de las autorizaciones de funcionamiento de institutos y escuelas pedagógicas. Este proceso buscó evaluar documentos que certifiquen algunos aspectos de calidad de institutos pedagógicos públicos. Actualmente se están elaborando los indicadores de la matriz de CBC en el marco del proceso de adecuación de institutos a escuelas pedagógicas: al 2021 se espera que la oferta educativa haya sido optimizada, permaneciendo los mejores institutos ya convertidos en escuelas pedagógicas, de acuerdo con los estándares que serán consensuados a nivel nacional.

Se espera que la actual administración del Ministerio apruebe pronto los documentos que permitan iniciar las capacitaciones e implementar el procedimiento de Licenciamiento de las instituciones educativas de manera que se cumpla con el plazo que da la Ley: 31 de julio de 2021.

El Estado se comprometió, y lo ha demostrado con hechos, con asegurar la calidad educativa de la educación superior. Las universidades, escuelas e institutos de educación superior deben continuar mejorando su calidad y pertinencia, de manera que el país cuente con profesionales formados con las competencias necesarias para lograr una adecuada inserción laboral.  Este compromiso trasciende las administraciones y confiamos que no se baje la guardia.

 

[1] Cuarta Disposición Complementaria Transitoria de la LU: Universidad Nacional Mayor de San Marcos; Universidad Nacional de San Cristóbal de Huamanga; Universidad Nacional San Antonio Abad del Cusco; Universidad Nacional de Trujillo; Universidad Nacional San Agustín de Arequipa; Universidad Nacional del Altiplano de Puno; Universidad Nacional de Ingeniería; Universidad Nacional Agraria La Molina; Universidad Nacional del Centro del Perú; Universidad Nacional de Piura; Universidad Nacional de la Amazonía Peruana; Universidad Nacional de de Educación Enrique Guzmán y Valle.

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La agenda pendiente en educación superior

Ninguna autoridad del sector educación ha sabido explicar por qué no es conveniente crear más universidades públicas. Se desconoce el número, tipo (de investigación o profesionalizantes), la ubicación en el territorio nacional, además de otros aspectos como el perfil de los egresados que requiere el mercado laboral, de las tasas de deserción, repitencia, etc.

Tampoco contamos con un ranking oficial de universidades nacionales o con un censo universitario (el último se realizó en el 2011) que ayude a tomar decisiones sobre la base de información tangible y no de suposiciones o prejuicios, que priman en el debate actual.

Un caso que permite comprender, y hasta cierto punto anticipar los resultados de un posible incremento de universidades públicas, es el desempeño de las universidades públicas con ley de creación (ULC) en implementación. Al 2018 existen 9 ULC, es decir universidades sin autorización de funcionamiento otorgada por Conafu y que, por lo tanto, no cuentan con autonomía universitaria. Estas universidades son gestionadas bajo la supervisión del Viceministerio de Gestión Pedagógica y la Dirección General Superior Universitaria (DIGESU) del Minedu, quienes convocan y eligen a los responsables de implementar las universidades.

En el 2017, de los S/. 4,687 millones que recibieron las 48 universidades, S/. 128 millones (2.7%) se presupuestaron para implementar las 7 que aún cuentan con ley de creación, de acuerdo al cuadro adjunto. [1] El presupuesto se vio incrementado en el segundo semestre del año debido a la inclusión de la UN Autónoma de Tayacaja Daniel Hernandez Morillo (Huancavelica) y la UN Ciro Alegría (La Libertad), que recibieron S/. 2.6 y S/. 63.1 millones, respectivamente.

1ero2018

Las ULC muestran bajos niveles de ejecución presupuestaria por toda fuente. En promedio ejecutaron solo el 26.3% de su presupuesto, muy por debajo del promedio nacional (81.7%), y se explica principalmente por la baja ejecución de la UN Ciro Alegría – La Libertad – (1%) y la UN Intercultural de Quillabamba – Cusco – (34%). Casualmente ambas financian sus presupuestos a través del Canon (99% y 90% respectivamente). La primera estableció en julio del 2017 su primera Comisión Organizadora (CO) por lo que su incorporación al presupuesto es reciente.

Solo una ULC fue licenciada por la Sunedu en el 2017.  A la entrada en vigencia del Modelo de Licenciamiento en noviembre de 2015, la única universidad que ha logrado el Licenciamiento fueron la UN Autónoma de Huanta (Ayacucho). Esta universidad, que cuenta con 30 alumnos y está ubicada a una hora de la UN San Cristóbal de Huamanga (Ayacucho), mostró un bajo nivel de ejecución presupuestal en el 2017 (43.7%), lo que evidencia una lenta ejecución del Proyecto Institucional Universitario aprobado por el Minedu.

Por otro lado, la UN Intercultural De La Selva Central Juan Santos Atahualpa (Junín), que cuenta con tres filiales (Satipo, La Merced y Pichanaki) y es financiada en un 44% con los recursos del canon, mostró una ejecución presupuestal del 64%. Es la única ULC que ha pasado a la etapa de verificación presencial del procedimiento de Licenciamiento lo que indicaría que tiene altas probabilidades de ser la tercera universidad licenciada de este grupo. Del resto, 3 universidades están en la fase de revisión documentaria (Ciro Algría, Tarma y Tayacaja), 2 han recibido observaciones a su expediente (UN Quillabamba y UN Fabiola Salazar).[2]

El proceso de constitución de las ULC toma más tiempo que el esperado de acuerdo al marco normativo previo de la Conafu (5 años).  Las CO que implementan las ULC son afligidas por las mismas debilidades del sector público a nivel central y regional: inadecuada burocracia, falta de incentivos y meritocracia, instrumentos de gestión, recursos humanos, entre otros.

Estas 7 universidades fueron creadas entre el 2010 y el 2011 y la falta de cuadros gerenciales y académicos hace que sus proyectos educativos no tomen la forma que se requiere para alcanzar el Licenciamiento. Asimismo, llevan 6 años promedio en implementación y no logran desarrollar un proyecto educativo acorde con la normativa vigente. Recién con la creación de la DIGESU en el 2015, el sector brindó limitada asistencia técnica a las CO con el fin de agilizar sus procesos, actividad que la gestión del Ministro Vexler debería continuar y fortalecer.

Cercanía territorial con otras universidades públicas. En un artículo anterior se expuso sobre el poco criterio que tiene el Congreso para aprobar la creación de universidades públicas, muchas de ellas a escasa distancia de otras universidades, o sobre la  base de filiales de otras universidades públicas.  

Por ejemplo, la ley de creación de U.N. Intercultural de Quillabamba (UNIQ) determina que su sede se establece sobre la filial de la U.N. San Antonio de Abad del Cusco (UNSAAC), transfiriéndose incluso el personal docente, administrativo y la infraestructura. La pregunta que se planteaba en el citado artículo fue ¿era necesario crear una nueva universidad, en lugar de mantener una filial de la UNSAAC fortalecida? Desde el punto de vista técnico posiblemente la respuesta es no.

Este es el caso de la UN Autónoma de Huanta, que estando a una hora de la Universidad Nacional San Cristóbal de Huamanga, fue licenciada por la Sunedu en parte por la presión política que se ejerció ante los organismos responsables del tema. Por otro lado, en enero del 2018, se presentó un proyecto de ley para la creación de la Universidad Nacional Tecnológica de Chincha, sin un análisis de costo beneficio o estudio de oferta que la Ley Universitaria exige.

En este contexto, llama la atención que el Minedu no haya sentado posición técnica sobre la problemática de la creación de universidades públicas. Analizando la baja ejecución presupuestal y la débil gestión de este grupo de universidades podemos concluir que el Estado ha demostrado no ser un buen promotor de la educación universitaria. De no aprobarse una nueva ley de moratoria confirmaría que los intereses políticos siguen primando para crear universidades públicas aun cuando el presupuesto y la capacidad de gestión son limitados. Sigue leyendo

Objetivamente, ¿por qué darle el SI a una nueva Ley de Moratoria para la creación de universidades?

Reconstrucción, con cambios?

En respuesta a los desastres del El Niño Costero del 2017, el 28 de abril de este año se crea la Autoridad para la Reconstrucción con Cambios (RCC), entidad adscrita a la PCM, de carácter excepcional y temporal. El Plan de reconstrucción se elaboró luego de meses de ocurrida la emergencia, las obras de prevención para el siguiente periodo de lluvias se inician tímidamente y la reconstrucción no avanza. Se percibe inacción e indiferencia por parte del Estado y cientos de damnificados empiezan a salir a las calles a protestar.

No es novedad que durante el primer trimestre de todos los años llueva torrencialmente en el norte, se produzcan sequias y el sur se vea afectado por las heladas. La intensidad puede ser mayor o menor y, dependiendo de la valoración de los daños, se inician proyectos de infraestructura, algunas veces financiados con recursos de la cooperación internacional. Sumado a esto, al ser un país sísmico, se requiere contar con un plan de contingencia para enfrentar las emergencias. Entonces, ¿por qué crear un organismo de carácter excepcional y temporal?

Respuesta del Estado ante los fenómenos naturales de los 90s: planificación, monitoreo y la rendición de cuentas

Y es que no aprendemos de nuestras propias buenas prácticas. Hace 20 años exactamente, el Perú enfrentó las nefastas consecuencias del El Fenómeno de El Niño (97-98), pero a diferencia de El Niño del 82-83, el del 97-98 no nos tomó por sorpresa. INDECI adoptó medidas preventivas a fines del 97 en los departamentos de Tumbes y Piura, lo que logró mitigar los daños del 98.

A esto se le denominó Fase Preventiva (1997) y estaba constituida por la promulgación de normativas para dar fluidez a los trabajos de reconstrucción, la creación de oficinas de defensa civil en Tumbes, Chiclayo, Trujillo, Ucayali, Tarapoto y Puno, la reubicación de la población situada en zonas vulnerables a zonas seguras. También se ejecutaron obras civiles como defensas ribereñas, limpieza de canales de irrigación y de quebradas secas.

Aún con la prevención, se calcula que los daños ascendieron a 1800 millones de soles. Durante la Fase de Rehabilitación se habilitaron caminos, servicios de agua y desagüe, caminos y puentes con el fin de darle condiciones básicas a la población. La Fase de Reconstrucción fue planificada y lo más importante, se inició al término de las lluvias. La presencia del Estado fue real y constante.  

En junio de 1998, el Gobierno creó el CEREN (Comité Ejecutivo de Reconstrucción de El Niño) con la finalidad de priorizar, coordinar, evaluar y supervisar las acciones de reconstrucción. El CEREN se encargaba de canalizar los pedidos de las regiones y sus autoridades, y supervisaba la ejecución de $120 millones financiados con tesoro público. El MEF, a través de una Unidad Coordinadora de Proyectos (UCP) administraba $300 millones – y su correspondiente contrapartida – provenientes del Banco Mundial y el BID, dándoles viabilidad técnica y económica a los grandes proyectos: caminos rurales, puentes, irrigación, diques, colegios, hospitales, etc.

Al igual que el Presidente de ese entonces, los profesionales del CEREN y de la UCP estaban presentes en todas las regiones a través de viajes de supervisión. El trabajo se realizaba en el campo, no desde el escritorio.  

Ninguna de las dos instancias ejecutaba obras directamente. Estas se hacían a través de los órganos ejecutores de la época: Instituto Nacional de Desarrollo (INADE),  Instituto Nacional de Infraestructura Educativa y Salud (INFES), Proyecto Subsectorial de Irrigación (PSI), Ministerio de Transportes, Instituto Nacional de Defensa Civil (INDECI), entre otros. La modalidad de ejecución era por convenio de traspaso de recursos, es decir, los organismos internacionales hacían los desembolsos al MEF, el MEF a través de un convenio asignaba un monto anual a cada órgano ejecutor dependiendo de un plan de trabajo. Los organismos ejecutores realizaban las licitaciones o adjudicaciones directas para contratar a las empresas encargadas de las obras.

Lo que caracterizó a la gestión de esa época fue la planificación, el monitoreo y la rendición de cuentas. El Gobierno sabía exactamente qué distritos fueron afectados, el número de obras a realizar, el sector competente, qué organismo del Estado y qué empresa se encargaban de la reconstrucción. Se conocía con precisión el plazo del término de la obra y cuando podía ser inaugurada. El modelo de gestión funcionó.

Es así que, en el 2000, la UCP recibe el encargo de atender la reconstrucción de los efectos de otros fenómenos naturales como las inundaciones de Piura y el terremoto de Arequipa, ambos con fondos del BID. Desde el MEF se concluyó que era necesario contar con un equipo especializado para liderar la reconstrucción por fenómenos naturales de forma permanente. Pero la idea no prosperó.

Después el 2000: descontrol y falta de prevención, ¿qué hacer?

Luego vino el terremoto de Pisco y el Fenómeno de La Niña, ambos en el 2007, heladas y sequías. En el 2011, mediante la Ley 29664, se crea el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres (SINAGERD), “… como un sistema interinstitucional … que tiene la finalidad de identificar y reducir los riesgos asociados a peligros o minimizar sus efectos…” (art. 1). La ley menciona que la gestión del riesgo de desastres “… está basada en la investigación científica y de registro de informaciones, y orienta las políticas, estrategias y acciones …” (art 3). Esto lo vuelve parte de la solución al prevenir los riesgos, pero no aporta en temas de planificación y rápida ejecución.

La creación, de carácter temporal, de la RCC no brinda solución al manejo de desastres. Se necesita un ente que viabilice no solo las obras, sino también priorice el manejo de riesgos y minimice la necesidad de planeamiento financiero frente a la reconstrucción. La solución tampoco está en centralizar las acciones en el gobierno nacional, sino en delegar responsabilidades a los gobiernos nacionales y locales. Para ello se requiere diseñar y planificar un sistema nacional que integre políticas públicas, instituciones, normas y mecanismos financieros para abordar la gestión del riesgo de desastres.

Por ejemplo, Argentina, Brasil y Chile tienen sus propios sistemas nacionales de emergencias que coordinan la mitigación de los riesgos y desastres. Todos parten del principio de la delegación de competencias, es decir, los gobiernos subnacionales son quienes se responsabilizan de mitigar sus propios daños. En caso de desastre natural, por ejemplo, la municipalidad afectada pone en práctica su propia respuesta. Dependiendo de la gravedad de desastre y la capacidad de respuesta de la municipalidad, interviene la oficina regional, la federal y, luego, la nacional.

Claro que esto pasa por fortalecer la capacidad de gestión de los gobiernos locales y regionales. Pero la emergencia no avisa. Este gobierno puede y debe generar una reconstrucción con cambio, de la improvisación y temporalidad, a la planificación y prevención.

CESE AUTOMÁTICO DE LOS DOCENTES MAYORES DE 70 AÑOS

“La edad máxima para el ejercicio de la docencia en la universidad pública es setenta años. Pasada esa edad solo podrán ejercer la docencia bajo la condición de docentes extraordinarios y no podrán ocupar cargo administrativo”, conforme al artículo 84 de la Ley Universitaria (LU).

El 28 de setiembre de 2017, la Sunedu publicó una resolución aprobando los criterios para supervisar lo indicado en esta disposición,[1] con el objetivo de “generar predictibilidad” en los administrados y “hacer explícitas las consideraciones mínimas de razonabilidad” que tendrán en cuenta al momento de la supervisión de las universidades públicas.

Evaluación y cese automático

La Sunedu sostiene que “el cese de los docentes ordinarios por límite de edad no es automático”, es decir, esta decisión está sujeta a una evaluación previa del docente. También refiere que la evaluación tiene por objeto determinar: i) si corresponde que el docente pase a la categoría de “docente extraordinario” o ii) su cese cuando estos alcancen el límite de edad de los 70 años.

Al respecto, cabe indicar que el cese automático a los 70 años de edad podría ser considerado discriminatorio e inconstitucional. Asimismo, el propósito de la evaluación no podría ser otro que determinar si éste cumple o no con las competencias, capacidades y cualidades que exige el perfil de todo docente universitario.[2] Si el resultado es positivo, el docente –si así lo desea– está habilitado para continuar en el ejercicio de la docencia; en cambio, si el resultado de la evaluación es negativo, lo que corresponde es su cese.

Esto tiene correspondencia con el objetivo asignado a la evaluación de los docentes en general, en la que se verificará los siguientes atributos de la carrera docente: i) mérito académico; ii) producción científica; iii) producción lectiva; y iv) producción en investigación.[3]

No obstante, en la propia resolución se esbozan elementos que son contrarios a este planteamiento inicial, al indicarse que la evaluación “constituye una condición previa para el cese de los docentes siempre y cuando no se haya completado el porcentaje máximo de docentes extraordinarios que una universidad pública puede designar”, siendo de 10% conforme a Ley (art 80.2 LU). Es decir, si está cubierto este porcentaje, corresponde el cese inmediato del docente, es más, en este supuesto se “puede” prescindir de la evaluación procediendo el cese automático (en realidad termina siendo un “debe”, pues no existe opción para que continúe en la actividad docente).

En ese sentido, lo descrito en el párrafo precedente no tiene correspondencia con la regla general de que el cese de un docente por límite de edad no debe ser automático; tampoco con el propósito de establecer una evaluación en este supuesto (ceses por límite de edad); menos con el carácter meritocrático de la misma tras haberse especificado criterios sobre la carrera docente a ser verificados en la evaluación; y con la posibilidad que otorga la LU de seguir ejerciendo la docencia en una categoría docente distinta (como docente extraordinario). Asimismo, y con mayor razón, sería contrario a la necesidad de que el cese por límite de edad no deba sustentarse solo en la edad de la persona, pues retirar a un docente presumiendo su incapacidad o ineptitud al alcanzar una edad determinada, es discriminatorio e inconstitucional.

Lo indicado da cuenta que un criterio formal (cuando se complete el máximo de docentes extraordinarios) pueda estar por encima de criterios materiales vinculados con la competencia y la capacidad para el ejercicio de la docencia, la meritocracia, el derecho a la igualdad y no discriminación, el derecho al trabajo, el libre desarrollo de la personalidad, entre otros.

Predictibilidad sin razonabilidad

La resolución de la Sunedu posiblemente genere “predictibilidad” porque se sabe lo que viene próximamente en cuanto al cumplimiento de rol como entidad supervisora,[4] pero existe duda en cuanto a las “condiciones mínimas de razonabilidad” pues no se han analizado todos los elementos relevantes que la situación amerita. Estos criterios tampoco reflejan la importancia y el énfasis que le pone actualmente la Sunedu –en el marco del procedimiento de licenciamiento– a la carrera docente en las universidades, o con la revalorización de la actividad docente en la universidad pública.[5]

A fin de garantizar adecuadamente los derechos o intereses en juego, el docente que cumpla o que esté próximo a cumplir los 70 años de edad debería pasar por una evaluación (bajo ningún supuesto un cese automático) sobre la base de criterios objetivos sustentados en las competencias y en la trayectoria como docente (perfil docente), a partir del cual se pueda sustentar su permanencia o el cese correspondiente, según corresponda.

Se requiere una modificación del artículo 84 de la LU, pues lamentablemente el texto de la disposición ha conllevado a interpretaciones literales o restrictivas que no se condicen con los derechos de los docentes universitarios o con la necesidad de viabilizar el derecho de acceso a la función pública de nuevos cuadros, o el favorecimiento de la movilidad y el ascenso de los profesores ordinarios (tal como lo sostuvo el Tribunal Constitucional en el 2015).[6]

[1] Aprobados con Resolución del Consejo Directivo N° 034-2017-SUNEDU/CD, del 25 de setiembre de 2017.

[2] Ver. Los deberes del docente previstos en el artículo 87 de la LU.

[3] Aquí la Sunedu sigue lo sostenido por el Tribunal Constitucional: ver STC Expediente N° 0014-2014-PI/TC y otros, Fundamento N° 256.

[4] Pese a que la Sunedu a sujetado la aplicación de estos criterios a que las universidades cuenten con disponibilidad presupuestaria: ver Resolución del Consejo Directivo N° 036-2017-SUNEDU/CD, publicada el 4 de octubre de 2017.

[5] Ver resoluciones que otorgan la licencia de funcionamiento institucional a universidades.

[6] Ibídem; Fundamento 253.

¿CESE AUTOMÁTICO DE LOS DOCENTES MAYORES DE 70 AÑOS?

“La edad máxima para el ejercicio de la docencia en la universidad pública es setenta años. Pasada esa edad solo podrán ejercer la docencia bajo la condición de docentes extraordinarios y no podrán ocupar cargo administrativo”, conforme al artículo 84 de la Ley Universitaria (LU).

El 28 de setiembre de 2017, la Sunedu publicó una resolución aprobando los criterios para supervisar lo indicado en esta disposición,[1] con el objetivo de “generar predictibilidad” en los administrados y “hacer explícitas las consideraciones mínimas de razonabilidad” que tendrán en cuenta al momento de la supervisión de las universidades públicas.

Evaluación y cese automático

La Sunedu sostiene que “el cese de los docentes ordinarios por límite de edad no es automático”, es decir, esta decisión está sujeta a una evaluación previa del docente. También refiere que la evaluación tiene por objeto determinar: i) si corresponde que el docente pase a la categoría de “docente extraordinario” o ii) su cese cuando estos alcancen el límite de edad de los 70 años.

Al respecto, cabe señalar que el cese automático a los 70 años de edad podría ser considerado discriminatorio e inconstitucional. Siendo ello así, el propósito de la evaluación no podría ser otro que determinar si se cumple o no con las competencias, capacidades y cualidades que exige el perfil de todo docente universitario.[2] Si el resultado es positivo, el docente –si así lo desea– está habilitado para continuar en el ejercicio de la docencia; en cambio, si el resultado de la evaluación es negativo, lo que corresponde es su cese.

Esto tiene correspondencia con el objetivo asignado a la evaluación de los docentes en general, en la que se verificará los siguientes atributos de la carrera docente: i) mérito académico; ii) producción científica; iii) producción lectiva; y iv) producción en investigación.[3]

No obstante, en la propia resolución se esbozan elementos que son contrarios a este planteamiento inicial, al indicarse que la evaluación “constituye una condición previa para el cese de los docentes siempre y cuando no se haya completado el porcentaje máximo de docentes extraordinarios que una universidad pública puede designar”, siendo de 10% conforme a Ley (art 80.2 LU). Es decir, si está cubierto este porcentaje, corresponde el cese inmediato del docente, es más, en este supuesto se “puede” prescindir de la evaluación procediendo el cese automático (en realidad termina siendo un “debe”, pues no existe opción para que continúe en la actividad docente).

En ese sentido, lo descrito en el párrafo precedente no tiene correspondencia con la regla general de que el cese de un docente por límite de edad no debe ser automático; tampoco con el propósito de establecer una evaluación en este supuesto (ceses por límite de edad); menos con el carácter meritocrático de la misma tras haberse especificado criterios sobre la carrera docente a ser verificados en la evaluación; y con la posibilidad que otorga la LU de seguir ejerciendo la docencia en una categoría docente distinta (como docente extraordinario). Asimismo, y con mayor razón, sería contrario a la necesidad de que el cese por límite de edad no deba sustentarse solo en la edad de la persona, pues retirar a un docente presumiendo su incapacidad o ineptitud al alcanzar una edad determinada, es discriminatorio e inconstitucional.

Lo indicado da cuenta que un criterio formal (cuando se complete el máximo de docentes extraordinarios) pueda estar por encima de criterios materiales vinculados con la competencia y la capacidad para el ejercicio de la docencia, la meritocracia, el derecho a la igualdad y no discriminación, el derecho al trabajo, el libre desarrollo de la personalidad, entre otros.

Predictibilidad sin razonabilidad

La resolución de la Sunedu posiblemente genere “predictibilidad” porque se sabe lo que viene próximamente en cuanto al cumplimiento de rol como entidad supervisora,[4] pero existe duda en cuanto a las “condiciones mínimas de razonabilidad” pues no se han analizado todos los elementos relevantes que la situación amerita. Estos criterios tampoco reflejan la importancia y el énfasis que le pone actualmente la Sunedu –en el marco del procedimiento de licenciamiento– a la carrera docente en las universidades, o con la revalorización de la actividad docente en la universidad pública.[5]

A fin de garantizar adecuadamente los derechos o intereses en juego, el docente que cumpla o que esté próximo a cumplir los 70 años de edad debería pasar por una evaluación (bajo ningún supuesto un cese automático) sobre la base de criterios objetivos sustentados en las competencias y en la trayectoria como docente (perfil docente), a partir del cual se pueda sustentar su permanencia o el cese correspondiente, según corresponda.

Se requiere una modificación del artículo 84 de la LU, pues lamentablemente el texto de la disposición ha conllevado a interpretaciones literales o restrictivas que no se condicen con los derechos de los docentes universitarios o con la necesidad de viabilizar el derecho de acceso a la función pública de nuevos cuadros, o el favorecimiento de la movilidad y el ascenso de los profesores ordinarios (tal como lo sostuvo el Tribunal Constitucional en el 2015).[6]

[1] Aprobados con Resolución del Consejo Directivo N° 034-2017-SUNEDU/CD, del 25 de setiembre de 2017.

[2] Ver. Los deberes del docente previstos en el artículo 87 de la LU.

[3] Aquí la Sunedu sigue lo sostenido por el Tribunal Constitucional: ver STC Expediente N° 0014-2014-PI/TC y otros, Fundamento N° 256.

[4] Pese a que la Sunedu a sujetado la aplicación de estos criterios a que las universidades cuenten con disponibilidad presupuestaria: ver Resolución del Consejo Directivo N° 036-2017-SUNEDU/CD, publicada el 4 de octubre de 2017.

[5] Ver resoluciones que otorgan la licencia de funcionamiento institucional a universidades.

[6] Ibídem; Fundamento 253.

Sunedu: ¿transgresión a la autonomía universitaria?

Desde que se anunció que el Sr. Idel Vexler asumía el Minedu, se ha vuelto a cuestionar que la Sunedu amenaza la autonomía universitaria. Ante ello, congresistas y gremios de universidades han desempolvado fórmulas para recomponer su Consejo Directivo e incluir en él representantes de determinados sectores o docentes principales de las universidades. Ante ello, surge la pregunta, ¿es la Sunedu una institución diseñada para transgredir la autonomía universitaria?

La autonomía universitaria se define generalmente como la libertad para ejercer las funciones de una universidad, es decir, la investigación, la docencia, la difusión de conocimiento, entre otros, que la diferencian de otras instituciones educativas de educación superior. La Constitución Política aseñala que la universidad es autónoma en su régimen académico, normativo, de gobierno, administrativo y económico, y que se rige por sus propios estatutos en el marco de las leyes. Entonces, si el supuesto es que la Sunedu transgrede la autonomía de las universidades, habría que mostrar las evidencias de que sus gestiones recortan las funciones mencionadas.

De una revisión general de la Ley Universitaria no se observa evidencias que puedan poner en riesgo la autonomía. Así también lo determinó el Tribunal Constitucional en el 2015.  Entonces, ¿por qué los congresistas y autoridades universitarias afirman que se está mellando la autonomía de las universidades?

Se podría decir que la Sunedu transgrede la autonomía universitaria si es que, por ejemplo, le solicitara a una universidad emitir resoluciones rectorales o jefaturales, en lugar de celebrar cualquier acto administrativo para designar sus autoridades. Otro ejemplo sería si la Sunedu le exigiera a la universidad privada contar con determinados criterios para la promover la carrera de sus docentes.

En cambio, supervisar a los programas de estudios o filiales que no cuentan con las debidas autorizaciones de funcionamiento, y su consecuente fiscalización y sanción no constituye una pérdida de la autonomía universitaria. En estos casos, la Sunedu ejerce su deber de verificar el cumplimiento de la normativa vigente, y en caso de incumplirse, las universidades incurren en delitos que deben ser sancionados. Entonces, ¿de qué transgresión a la autonomía universitaria se está hablando?

Es importante que las autoridades universitarias nos precisen si la Sunedu transgrede su autonomía. La Sunedu fue concebida como un órgano técnico e independiente, que reglamente las condiciones de calidad, los criterios de evaluación, así como la supervisión y fiscalización del servicio educativo. Sus decisiones, se asumen, son independientes de las gestiones de turno o de los grupos económicos o políticos que podrían regentar algunas universidades. La Sunedu no le dice a la universidad qué cursos enseñar, ni cómo debe ser su organización interna. A partir de la lectura a las resoluciones del Consejo Directivo, se podría afirmar que la Sunedu busca que la universidad sea consecuente con su propia normativa y con la Ley vigente, tan simple como eso.

Si por ejemplo la Sunedu determinara que una universidad no cumple con las condiciones de calidad, lo haría sobre la base de criterios técnicos, mesurables y objetivos, no bajo prejuicios ni atendiendo a grupos de interés. Sunedu orienta a los futuros estudiantes y padres de familia sobre las condiciones básicas que cumplen las universidades, sus filiales o sedes universitarias, y advierte sobre probables incumplimientos. Supervisa las condiciones de calidad en todo el país, independientemente si las universidades son públicas o privadas, societarias o asociativas. Los juicios de valor de un supervisor no cuentan, solo los estándares exigidos por la entidad y conocidos por todos los actores del sistema.

Por lo tanto, el marco normativo de la Sunedu no da pie a presumir que la institución atente contra la autonomía de las universidades. Tampoco existe evidencia fáctica de que la Sunedu lo haga. Sin embargo, es posible que, en la aplicación de dicha normativa, y más por estilo de gerencia que por mandato, la Sunedu aplique sus normas de modo diferenciado a, por ejemplo, universidades públicas de privadas, societarias de asociativas, no actúe con celeridad, no cumpla con los plazos estipulados a sus propios procedimientos, entre otros principios establecidos en la Ley del Procedimiento Administrativo General.

Si encontráramos un desbalance entre lo que debe ser (el mandato de la Ley y el diseño institucional) y lo que es (cómo se gestiona), entonces nos enfrentaríamos a un sistema regulatorio que tiene fallas urgentes de ser corregidas. De ser esto es cierto, habría que analizar si es un tema de orientación de la gestión más que de concepción de la institución. Es decir, cuáles son los supuestos y objetivos bajo los cuáles la institución opera. No olvidemos que las instituciones están compuestas de personas y son ellas quienes orientan la política institucional.

Hacerlo permitiría repensar en una fórmula para blindar a una institución que ejerza las funciones para las que fue creada, con la menor interferencia posible. Es innegable que se requiere una Sunedu para tener estándares en educación superior similares, al menos, a los de nuestros países vecinos.

A juzgar por las cifras publicadas en la página web de la Sunedu, la situación de la educación universitaria peruana es crítica. Desde enero de 2016, 14 universidades han podido justificar que cumplen con las Condiciones Básicas de Calidad (CBC) para ofrecer el servicio educativo, de las cuales solo 2 son públicas (la UNALM y la Universidad Nacional Autónoma de Huanta). Una universidad privada (U. de Ciencias y Humanidades) cuenta con un Plan de Adecuación aprobado, es decir, un plan de trabajo detallado que garantice el cumplimiento de las CBC.

Si tomamos en cuenta que existen 142 universidades y que han pasado casi dos años desde que se publicaron la matriz de CBC, el balance no es alentador. Esto es, o solo una universidad tiene la suficiente capacidad ejecutiva para remitir un plan de trabajo; o lo que es peor, todos los planes de trabajo remitidos a Sunedu no cumplen con las consideraciones para ser aprobados. Esto evidenciaría serios problemas de autoevaluación y de gestión de las casas de estudios.

Desde la publicación del Modelo de Licenciamiento en noviembre de 2015 a la fecha, se asume que todas las universidades vienen adecuándose para cumplir con las CBC que la Ley exige. Sin embargo, la falta de presupuesto, asistencia técnica y gestión moderna no ha permitido a las universidades públicas evidenciar el cumplimiento de dichas CBC. Es el caso de las universidades peruanas emblemáticas como la UN Mayor de San Marcos, UN San Antonio de Abad (Cusco), UN San Agustín (Arequipa) que, si bien figuran en los rankings internacionales por el número de publicaciones en revistas científicas, no logran el tan ansiado licenciamiento.

Si se dan una visita por las universidades públicas notarán que sus sistemas de información para la toma de decisiones son inexistentes. Por ejemplo, los presupuestos de las áreas académicas y administrativas se manejan solo en Excel, no cuentan con un programa para el seguimiento de los proyectos de investigación o de gestión docente. Por el lado de la gestión académica, existen escasos incentivos para la renovación de los cuadros docentes por los bajos sueldos que se les ofrece. Es más, si se evaluaran a las universidades públicas hoy con las consideraciones de la Sunedu ha publicado en junio de este año (Resolución de Superintendencia 0054-2017-SUNEDU), pocas serían las licenciadas.

Sería de suma utilidad que se publique un balance de las CBC de las universidades que a la fecha no cuentan con licencia. Por ejemplo: ¿cuáles son las CBC e indicadores que se incumplen con mayor dificultad?, ¿cuál es el porcentaje de docentes a tiempo completo?, ¿cuántos docentes que realizan investigación fueron declarados?, ¿a cuánto asciende el presupuesto en investigación de la universidad peruana?, entre otras consideraciones relevantes.

Carreras que funcionan sin autorización, universidades informales que operan en el territorio nacional, filiales no autorizadas, quizás no todas son malas noticias. Si con la información que se dispone a la fecha se realizara una evaluación integral de las CBC del sistema universitario, se podría elaborar un diagnóstico sobre la calidad de la oferta actual, evaluar y ejecutar políticas para el fortalecimiento del sistema. Así, al 2021 los resultados deberían ser más alentadores.

La Educación Universitaria ¿avanza?